“지방자치는 갈길 먼 시대정신”

▲조충훈 전국시장·군수·구청장 협의회 회장

그 첫번째로 조충훈 전국시장·군수·구청장협의회 회장(현 순천시장)을 만나 지방자치 20년을 되돌아보고 순천시정 등 앞으로의 계획을 들어봤다.
 그는 지방자치 발전이 ‘시대정신’을 반영하고 있다며 과거 임금·대통령의 시대에서 이제는 국민의 시대가 왔다고 말했다. 각 지자체는 자생력을 키우기 위해 공장을 유치하러 뛰어다닌 산업화 시대를 넘어 이제 각자의 개성·콘텐츠가 중심이 되는 디지털 시대를 맞아 마을 특성 개발에 힘쓰고 있다. 각 마을의 특성이 바로 도시의 경쟁력이 되는 시대가 온 것이다. 그 특성을 잘 살려 화제가 되고 있는 곳이 바로 조 시장이 있는 ‘순천’이다.

제1호 국가정원으로 선포된 순천은 고유의 생태적인 특성을 개발해 문화·예술로까지 연계하는 사업을 펼치고 있다. 순천의 성공 배경에는 지방자치시대가 가진 장점이 담겨있다. 마을 주민들이 지역 고유의 장점들을 알고 개발해 전국에 내보였을 때 국민 반응은 뜨거웠다. 순천의 성공적인 사례는 지방자치의 희망이고 미래다.

지방자치 20년. 

‘지방자치 20년’의 성과를 평가한다면.
지방자치 20년 성과를 한마디로 평가한다면 ‘지역의 특화된 발전과 주민의 삶의 질 향상’이라고 요약할 수 있다. 20년 전 중앙정치권에서 지방자치제도 실시를 합의할 때 “지방자치를 하면 나라가 망한다”고 당시 국무위원이 직설적으로 말했다고 한다. 당시 국세 대 지방세 비율이 8대2로, 부족하고 어려운 여건 속에서 지방자치가 시작했다. 하지만 20년이 지난 지금 지방자치는 괄목할만한 발전과 성장을 이뤄냈고, 이제는 시대정신이 됐다.
특히 주민들의 민주적 역량과 참여는 놀랄 만큼 성숙했다. 각 지역은 고유의 자원과 개성을 살려 특화·발전했다. 지방행정의 패러다임은 과거 관선시대와는 비교할 수 없을 정도로 철저히 주민중심 서비스행정으로 전환됐다. 이런 점이 현재 정부가 역점적으로 추진하는 ‘정부 3.0’의 밑거름이 됐다고 본다. 

아직까지 시작단계에서 크게 나아지지 못한 부분을 지적해달라.
지방자치는 지난 20년 전과 동일한 8대2의 국세 대 지방세 구조로 중앙집권적 행정체제 속에서 지속되고 있다. 재정자립도는 민선 당시 44%에서 25%로 절반으로 떨어졌다. 취약한 수준의 지방재정은 계속해서 악화되고, 중앙정부에 대한 재정 의존도는 갈수록 심화되고 있다. 반면 주민수요나 복지비 부담은 급속히 증가해 시군구 기초자치단체는 더 이상 복지비를 감당할 수 없을 정도의 ‘복지디폴트’ 상태에 빠졌다.
또 중앙정부는 법령제정권, 예산권, 인사권을 모두 쥐고 있는 비만상태며, 현장의 시군구 기초자치단체는 권한도 수단도 없어 아무것도 할 수 없는 기아상태에 빠져 있다.

중앙정부가 지방에 대해 무관심하다고 보는 시선들이 많다. 어떻게 보나.
무관심이라기보단 자치단체를 중앙정부의 하급기관으로 보는 것이 문제라고 생각한다. 중앙과 지방간 현안에 대해 소통하고 협의할 수 있는 제도적 장치가 부족하다. 
자치단체를 스스로 정책을 입안하고 지방 살림에 대해 책임을 지는 정책기관이 되도록 자치단체의 독자적인 입법권을 보장해야 한다고 생각한다. 우선 지방자치법상 ‘법령에 위배되지 않는 한 조례를 제정‘ 할 수 있도록 조례 제정권을 확대·강화하는 것이 필요하다.
중앙정부는 전국적인 통일성을 갖고 나머지는 자치단체가 처리하도록 함으로써 지방의 다양성과 경쟁을 통한 혁신이 아래로부터 일어날 수 있도록 해야 한다.
또 중앙정부가 자치단체 관련 사안을 결정할 때 자치단체의 참여를 보장해 중앙정부가 자치단체의 자율성을 일방적으로 제한하는 것을 방지하고 지역적인 다양성을 결정 과정에 반영할 수 있는 제도적 장치가 마련돼야 한다. 

현재 협의회는 지방현안에 대해 중앙부처와 지방 4대 협의체가 참여하는 ‘중앙-지방협력회의 설치 운영 법안’ 제정을 추진하고 있다.

▲조충훈 전국시장·군수·구청장 협의회 조충훈 회장

지방자치가 잘 되려면 지방이 힘을 가져야 하고 지방 경제가 살아나야 한다. 현재 나라 전반적으로 2% 성장을 예상하는데 지방은 더욱 어려워지고 있는 형국이다. 해답이 있는가.
 건축경기 불황 등 불경기로 지방세가 감소하고 있고 설상가상으로 법인세, 국세감면 등 중앙정부의 감세정책이 지방의 세수 기반을 흔들고 있다. 법인세의 10%와 부가가치세의 11%는 지방소비세로 부과되는데 법인세와 부가세가 감면되면 그만큼 지방정부의 세수입도 줄어들게 된다.

우선 중앙정부와 자치단체간 주요 세원에 대한 재배분이 이뤄져야 한다. 특히 비중이 큰 세원인 법인세와 소득세, 부가가치세에 대한 중앙과 지방간 재조정이 시급하다. 현재 8대2에서 7대3으로, 6대4까지는 조정돼야 한다.
 또 중앙정부가 결정한 사안에 대해서는 중앙정부가 그 비용을 부담하고, 지방사무에 대해서는 자치단체가 그 비용을 부담하도록 대원칙을 보장해야 한다. 특히 기초연금, 무상보육 등 국가사무인 복지사무에 대해서는 전액 또는 최소 90% 이상 국가가 부담해야 한다.
현재 국고보조사업에 따른 지방비 매칭 부담이 지방재정을 매우 어렵게 하고 있어 국고보조사업의 대대적 통폐합 정비가 매우 시급하다. 정비된 만큼의 재원을 지방소비세나 지방교부세 등 지방의 자주재원이나 일반재원으로 전환하는 것도 중앙정부의 추가적 부담 없이 양질의 지방재정을 확충하는 좋은 방안이 되겠다. 마지막으로 각 자치단체에서도 예산절감이나 재정투명성을 위한 자구노력을 계속 기울여야 한다. 

순천시의 지방자치 특색

순천은 도시 테마 설정을 ‘정원’으로 잘 정한 것 같다. 미래산업인 정원이라는 테마를 선택한 이유가 있다면.
정원박람회 이야기를 먼저 해야 할 것 같다. ‘2013 순천만국제정원박람회’ 개최 당시 순천 같은 중소지방자치단체에서 한번도 해본 적 없던 정원을 주제로 한 박람회를 개최하는 데 대해 많은 사람들의 우려가 컸다. 저 또한 많은 걱정이 있었던 것이 사실이다. 그러나 정원박람회는 ‘세계가 지켜야 할 보물‘인 순천만 보전을 위한 것으로 생태와 환경, 인간의 삶의 질이라는 모든 것이 시대정신과 맞닿아 있었다.

정원박람회를 개최했을 때보다도 성공적으로 개최한 뒤에 더 많은 책임감이 느껴졌다. 대부분의 산업박람회는 일회성으로 그쳐버리기 때문에 정원박람회가 끝난 뒤에는 ’순천을 자연과 생태에서 정원의 도시로 완성해야겠구나’ 생각했다. 그래서 민선6기 시정 목표를 ‘정원을 품은 행복도시 미래를 여는 더 큰 순천’으로 정했다. 그 결과 정원박람회 사후 활용을 통해 국가도 인정하게 만들어 제1호 국가정원 선포에 이르게 됐다.

정원 박람회 이후에 순천의 위상이 달라졌을 정도로 성장했는데, 어떤 청사진을 갖고 있나.
 달라진 ‘정원도시‘ 순천의 위상과 정원박람회 성공의 동력을 이어갈 수 있는 정원도시의 청사진을 마련하고자 마스터플랜을 수립·완성했다. 마스터플랜에는 4.0 순천형 정원도시 모델 제안과 2045년을 목표로 정원의 도시 비전을 설정하고 정원정책, 공간계획, 정원산업 정원문화․교육분야에 대한 10대 역점과제가 나와 있다.

특히 최종용역에서 제시된 정원도시 순천의 미래 모습에는 걸어서 5분이면 정원과 만나는 행복도시, 시민이 함께 가꾸는 국내 최대의 정원산업도시, 세계적 습지 식물원을 보유한 도시, 머무르고 싶은 미래 정원 유산을 보유한 역사도시로서의 비전이 제시됐다.
가장 중점을 두고 있는 사안은 실행 가이드라인 10대 역점사업으로 ▲순천 습지 식물원 ▲정원지원센터 건립 ▲정원문화의 확산과 관리를 위한 순천정원협회 설립 ▲그린정원커넥터 시범사업(철길을 걷는 정원, 하늘을 걷는 정원, 그린브릿지) ▲시범정원·공공정원 쇼케이스 ▲한마을 한숲 정원 가꾸기 ▲동천 비치 조성 ▲생애주기를 고려한 시민정원사 양성 ▲시민 정원 등록제다.

성장은 양날의 칼로 순천의 아름다운 천혜 자연을 해칠 수도 있지 않나. 이런 부분에 대한 대비 역시 해나가야 할 것 같다.
우리시는 자연과 생태의 도시에 맞게 에너지, 신소재 등 도시 첨단 산업을 육성하고 순천의 생태를 훼손하지 않는 미래형 신성장 산업을 바탕으로 기업을 유치해 좋은 일자리를 창출하겠다는 방침을 갖고 있다.

올해 도시 인근 야흥동 일원이 국토교통부의 미래형 도시첨단산업단지 공모에 최종 선정됐다. 우리시가 생태와 정주도시로서 특징이 있고 예정부지도 순천만과 순천만정원 인근에 위치해 경관이 빼어나기 때문에 콘셉트에 맞았기 때문이다.
MICE 산업 및 R&D 산업을 유치하는 등 정원도시에 맞는 경제 거점으로 활용하면서 우리시의 경쟁력은 자연과 생태, 정원의 도시로 이에 맞는 투자 유치를 해나간다는 기본 방침을 지켜나갈 계획이다.

시민 모두가 정원사이고 시민이 만들어가는 정원문화를 육성하기 위한 다양한 교육, 문화 프로그램도 준비 중이라고 들었다.
정원은 단순한 결과물이 아닌 문화의 결정체다. 따라서 시민 스스로 정원문화를 형성하는 것이 무엇보다 중요하다.
이에 체계적인 교육 프로그램과 다채로운 문화 프로그램을 도입함으로써 시민 모두가 정원사가 되도록 할 계획이다. 
마스터플랜 문화 교육을 위한 기반마련으로 정원문화의 형성과 확산을 위한 시민 주도의 협력단체인 ‘시민 참여 정원협회’를 조직하고 정원지원센터를 건립해 문화거점으로 삼을 예정이다.
정원교육으로 생애주기를 고려한 유치원, 어린이정원, 청년지원사, 시민정원사, 정원전문가 양성과정 등 교육 커리큘럼을 마련했다.
또 정원지원센터와 순천정원시민협의체가 다양한 단체와 연계·협력해 새로운 정원관련 문화를 창출하고 프로그램을 운영할 계획이다. 지역 고등교육기관, 글로벌단체, 국내외 협회 등과 교류를 통한 지역내 학교연계 프로그램도 구상 중이다. 

▲어린이와 함께하는 놀이마당에 참여하고 있는 조시장

시민창작 예술촌 조성사업은 순천이 예술 · 문화 중심지로도 도약하려는 거점 역할을 해줄 것 같다. 그 시작이 궁금하다.
지역의 역사와 문화를 자원으로 순천형 도시재생 사업을 추진하고 있다.
시민창작 예술촌 조성사업은 시민이 문화예술을 쉽게 접하고 예술인들에게는 자유로운 창작 활동이 가능한 거점 공간을 조성하기 위한 것이다. 도시재생 선도지역 내 문화예술 거점공간 조성, 컨텐츠 구축, 문화예술 인력을 양성하는 사업으로 지역 문화예술 클러스터를 조성해 순천이 생태도시뿐 아니라 문화예술의 도시로 도약할 수 있는 계기가 될 것이다.
또 시민창작 예술촌은 순천만, 순천만정원 등과 함께 순천의 대표 관광자원으로 활용될 계획이다.
시민창작 예술촌에 대한민국 대표 사진 작가 배병우씨가 1호로 입촌했다. 배병우 작가는 순천만과 도심을 연계한 사진 작업을 진행하고 순천을 주제로 한 화보집 발간하고, 배병우 프렌드 토크 프로그램을 통해 작가와 친분 있는 각계 명사들을 초청해 여행자들과 함께하는 시간을 갖는 등 다양한 활동을 전개하면서 외국 프로젝트 진행을 통해 순천을 전 세계에 홍보할 것이다. 

이런 다양한 지역 활성화 사업을 통해 도시 재생을 꿈꾸는 것 같다. 순천의 미래 청사진을 제시해달라.
도시재생은 순천의 또 다른 희망이다. 지난해 도시재생 선도지역으로 선정돼 주민이 주도적으로 순천의 역사와 문화를 살리는 순천형 도시재생 사업을 추진하고 있다.
원도심 활성화를 위한 도시재생으로 순천 문화의 거리를 중심으로 예술인들의 공방, 전시실 등 예술타운을 만들어 사람들이 모여들게 할 것이다. 이런 것들을 통해 순천의 르네상스 시대를 열어 갈 생각이다. 

순천 지방자치의 성과 Best 3

순천이 지방자치 20년을 맞이했다. 잘 해온 것 세가지만 꼽는다면..
여러 가지 사례가 있으나 첫번째는 역시 정원박람회다. 28만 시민들이 함께해 성공적으로 개최했다. 중앙정부에서도 인정한 창조경제의 모델이 됐고, 이러한 성과가 우리나라에서는 없던 정원이라는 개념을 법률적으로 정립하는 계기를 만들어 법을 개정하기에 이르렀다. 9월5일에는 국가정원 지정 선포식을 가질 예정이다. 따라서 가장 잘해온 것 중에 하나로 꼽고 싶다.
두번째는 순천형 창조복지인 ‘9988쉼터’를 말하고 싶다. 노인들의 외로움을 달래고 건강도 지키며 숙식까지 해결하는 1석3조의 행복충전소인 9988쉼터는 창조지역 사업 모델로 주목 받고 있다. 9988쉼터 운영은 기존 경로당 지원비에 크게 더 많은 예산을 들이지 않으면서도 마을을 바꾸고 독거사 등 사회적 문제를 해결하는데 효과가 크다는 평가를 받고 있다.
마지막으로 주민이 주도가 되는 마을 기업을 통해 공동체 활성화와 일자리 창출 등 삶의 질 향상을 가져온 점이다.
대표적인 마을 기업인 ‘송광 친환경 된장’은 행정과 마을 주민이 머리를 맞대고 공동 사업을 구상해 탄생됐다. 농업법인 설립자본금은 마을주민이 십시일반으로 모아 조성한 돈으로 기업을 만들었다.(2014년 매출액 1억5000만원)
이와 유사하게 2015년 영산강 유역청 특별지원사업을 공모해 항암성분물질이 있는 꽃송이 버섯 재배시설을 만들 계획이다. 

새로운 각오

지방자치 20년의 종지부를 찍고 새롭게 시작한다는 각오로 한 말씀 하신다면.

지방자치 20년간의 많은 성과와 아쉬움을 뒤로하고 또 다른 20년을 시작해야 한다. 시대정신을 이해한다면 중앙 정부는 서둘러야 한다. 중앙 집권을 외치고 고집하던 사람들은 ‘개혁이다, 혁신이다, 기득권을 놓자’고 말한다.
이야기만 하지 말고 바로 실천해야 할 시기다. 그 실천은 지방 분권이다. 역사적으로 임금의 시대, 대통령의 시대가 지나고 이제는 국민의 시대가 왔다고 본다. 그런데도 온전한 지방자치를 하지 않는 것은 중앙 정부의 기득권자들이 끝까지 기득권을 놓지 않겠다는 것이 아니겠나.
개혁과 혁신은 바로 기득권을 내려놓는 것이다. 새로운 20년을 위해 더 촘촘하고 더 건강한 지방자치를 위해 노력해야 할 시기다. 권력을 가진 중앙 정부에서 이러한 시대정신을 알아야 할 때다. 

▲전국시장군수구청장협의회 제1차 공동회장단 회의

 

프로필
1953년 10월 24일, 전라남도 순천
국민대학교 행정학과 학사
고려대학교 경영대학원 수료
중앙대학교 행정대학원 석사과정 수료
전라남도 시장군수협의회 회장
전라남도 남북민간교류협의회 상임대표
제4대 전라남도 순천시 시장
제40대 한국청년회의소 중앙회장
제7대 전라남도 순천시 시장
現 전라남도 순천시 (시장)
전국시장 군수 구청장협의회 회장