독일의 민주시민교육 모델: 연방정치교육원을 중심으로

[이종희의 정치살롱]

이종희 교수입력 : 2017.02.09 16:46
본 글은 2016년 선거연수원장과 독일 연방정치교육원장과의 인터뷰 결과를 바탕으로 작성한 글인 이종희 (2016), 『독일의 정치교육 모델: 연방정치교육원을 중심으로』, 선거연수원(비공개 논문)을 요약한 것이다.

▲독일 연방정치교육원장 인터뷰: Thomas Krüger(토마스 크뤼거) 독일 연방정치교육원장(좌), 김진배 전 선거연수원장(우)

▲독일 연방정치교육원 베를린 미디어 센터인터뷰


I. 독일의 민주시민교육

독일의 민주시민교육은 제2차 세계대전 후 독일의 민주주의 정착에 크게 기여하였으며, 통일 후 사회통합에도 중요한 역할을 하고 있다. 독일의 민주시민교육은 공공영역, 민간영역, 정치영역에서 다양하게 이루어지고 있다. 공공영역의 교육기관으로는 연방정치교육원, 주(州)정치교육원, 각급 학교, 시민대학 등을 꼽을 수 있으며, 민간영역의 교육으로는 교회, 노동단체를 포함한 사회 및 시민단체의 교육을 들 수 있다. 정치영역의 교육으로서는 정당 및 정당 재단의 교육이 있다.
▲<표 1> 독일 민주시민교육의 체계 그래픽: 진단비
II. 독일 정치교육의 기본 원칙

보이텔스바흐 합의(Beutelsbach Consensus)는 독일 정치교육의 기본원칙이라고 할 수 있다. 학교 교육, 연방정치교육원과 주정치교육원 등 공공영역의 정치교육은 이른바 ‘보이텔스바흐 합의(Beutelsbach Consensus)’로 불리는 세 가지 기본원칙을 따른다. 보이텔스바흐 합의는 독일 정치교육의 상징이라고도 할 수 있으며 교사 직업윤리의 필수적인 구성요소라고 할 수 있다.

1. 보이텔스바흐 합의의 역사적 배경 최영돈 (2016), “독일의 정치교육과 관점의 다양성에 대한 사회적 합의: 보이텔스바흐 합의”. 2016년 제12회 민주시민교육 국제심포지엄『사회적 합의 형성 기반으로서의 민주시민교육』자료집, 중앙선거관리위원회 선거연수원. pp.70-77.


독일은 1968년 학생운동을 거치면서 보수와 진보의 정치적 양극화 현상이 심화된다. 사민당과 기민당 간의 논쟁과 대립은 정치교육 교과 과정의 내용에도 영향을 미쳤고, 이론적 입장도 주(州) 정부의 정치성향에 따라 각각 다르게 나타났다. 이러한 상황에서 초당파적·중립적인 입장을 견지해야 하는 연방정치교육원과 주(州)정치교육원은 정치교육의 정치적 도구화를 방지하고 이념적 갈등 해소 방안을 모색하게 되었다.

이를 위해 1976년 11월 19­과 20일 양일간 독일 남서부의 소도시 보이텔스바흐에서 “정치교육에서의 합의 문제 (Das Konsensproblem in der politischen Bildung)”라는 대주제하에 진보와 보수 진영의 저명한 정치교육학자들을 초청하여 학술대회를 개최하였다. 보이텔스바흐 회의를 총괄했던 한스 ­게오르그 벨링(Hans­ Georg Wehling) 바덴­뷔르텐베르크 주(州)정치교육원 편집국장은 책으로 발간할 목적으로 보이텔스바흐 학술대회의 발제문들과 논쟁 내용을 요약하여 ‘보이텔스바흐 합의’로 불리는 세 가지 원칙을 정식화하였다. 이 보이텔스바흐 합의는 현재까지 독일 정치교육의 기본원칙으로 여겨지고 있다.

2. 보이텔스바흐 합의(Beutelsbacher Konsens)의 세 가지 원칙

보이텔스바흐 합의 내용의 첫 번째는 주입식교육금지(Überwältigungsverbot) 원칙이다. 바람직한 견해라는 이유로 학생들에게 생각할 여유를 주지 않음으로써 독자적인 판단을 방해하는 것은 용인되지 않는다는 원칙이다. 이 원칙은 강압금지의 원칙이라고도 해석되고 있다.

두 번째는 논쟁의 투명성(Kontroversität) 원칙으로 학문과 정치에서 논쟁적인 것은 수업에서도 논쟁적인 사안으로 다루어져야 한다 (Was in Wissenschaft und Politik kontrovers ist, muss auch im Unterricht kontrovers erscheinen)는 것이다. 논쟁의 투명성 원칙을 강조하는 이유는 상이한 입장들이 균형적으로 고려되지 않거나, 선택의 여지를 주지 않거나, 대안들에 대한 논의가 충분히 이루어지지 않으면 세뇌나 교화로 빠져들 수 있기 때문이다.

세 번째는 교육대상자 지향성(Interessenorientierung) 원칙이다. 학생은 정치적 상황과 자신의 개인적 관심에 대해 분석하는 능력을 갖추어야한다 (Der Schüler muss in die Lage versetzt werden, eine politische Situation und seine eigene Interessenlage zu analysieren)는 원칙으로서 , 자신의 현재 상황에 영향을 미칠 수 있는 수단과 방법을 찾을 수 있는 능력을 갖추어야 한다는 것이다. 즉, 학생의 분석능력과 개인의 관심 존중을 강조한 원칙이다.

▲<그림 1> 보이텔스바흐 합의(Beutelsbacher Konsens)의 세 가지 원칙 그래픽: 진단비

“보이텔스바흐 합의는 민주시민교육의 목표와 내용을 규정하는 것이 아니며, 또한 ‘단순한’ 방법적 원칙도 아니다. 보이텔스바흐 합의는 인간 존엄성의 불가침성이라는 헌법의 가치를 전제로 하고 있다. 다시 말해서, 헌법의 규범적 핵심에 대한 지향이 바로 민주시민교육을 위한 최소한의 방법적 합의인 것이다. 또한, 보이텔스바흐 합의는 관점의 다양성에 대한 필연성, 즉 바꾸어 말하자면 이견(異見)의 정당성에 대한 합의라고 할 수 있다.” (최영돈, 2016. p.76.)

III. 연방정치교육원

연방정치교육원은 1952년 11월 25일 '지역 정치교육을 위한 연방 본부'라는 이름으로명칭으로 설립되었다. 연방정치교육원은 제2차 세계대전이 끝난 이후, 나치즘 청산, 전체주의 방지, 민주시민 사회 육성을 목적으로 설립되었다. 연방정치교육원은 본(Bonn)에 본부를 두고 있으며, 베를린(Berlin)에도 미디어센터와 일부 사무실을 두고 다양한 활동을 하고 있다.

1. 조직

연방정치교육원은 연방 내무부 산하에 설치된 기관으로 연방 내무부의 지휘·감독을 받게 되어 있으나 실제는 높은 독립성을 보장받고 있다. 연방정치교육원장은 연방 내무부장관이 임명한다. 조직은 크게 행정부, 전문부를 두고 있으며, 그 외에도 연방정치교육원장 직속으로 ‘커뮤니케이션 센터’와 ‘민주주의와 관용을 위한 연합’ 사무국이 연방정치교육원에 설치되어 있다. 또한, 연방정치교육원에는 감독위원회와 학술자문위원회가 설치되어 정치적 중립과 학술적 균형을 유지하고 있다.
▲ <그림 2>연방정치교육원 조직도 그래픽: 진단비


연방정치교육원의 정치적 중립은 여러 정당 소속의 연방하원 의원 22명으로 구성된 감독위원회에 의하여 유지 된다. 구성 위원 비율은 연방의회의 의석비율에 따른다. 또한, 연방정치교육원 교육 내용의 이념적 균형과 학술적 독립성은 학술자문위원회에 의해 유지되고 있다. 최대 12명의 다양한 분야 전문가들로 구성된 학술자문위원회는 연방정치교육원의 정치교육 활동과 관련하여 기본적인 사안을 자문한다. 위원은 원내교섭단체의 추천을 받아 연방의회의장이 임명한다.
▲<그림 3> 연방정치교육원의 민주시민교육 협력 체계도 그래픽: 진단비

2. 민주시민교육의 내용 및 주요 사업

연방정치교육원의 민주시민교육 내용은 기본법에 입각한 인권존중, 자유, 평등, 법치주의 등 민주주의 사회에 중요한 사항들을 기본으로 하면서도 주요 관심사는 시대별로 달라졌다. 2012년 연방정치교육원은 설립 60주년을 맞이하였다. 연방정치교육원은 국가적 차원에서 설립된 민주시민교육 기관으로서 민주시민 교육을 담당하고 있는 교육기관과 시민단체, 정부로부터 독립성을 유지하고 있는 조직들의 행사를 지원한다. 지원 단체, 기관 등의 수는 약 400개가 넘는 것으로 나타나고 있다.

또한, 연방정치교육원에는 특별히 교사들과 교육사업 및 청소년 사업 종사자들을 위한 프로그램이 마련되고 있으며, 청소년과 젊은 성인층의 연령에 맞는 주제와 매체를 통해 직접적으로 다가가고 있다. 연방 정치교육원은 스포츠 단체, 군 또는 경찰서에서 활동하는 젊은 계층 대상으로 특별 미디어 패키지와 재교육프로그램을 만들기도 한다. 연방정치교육원의 사업내용은 다음과 같이 요약할 수 있다.

1) 출판간행물 발간·보급

1950년대 초반에는 세미나, 수업, 행사 형태의 민주시민교육에 치중하였고, 이후 다수 국민에 대한 효율적인 민주시민교육을 실시하기 위해 정기간행물과 서적출판 사업 비중을 늘리게 되었다. 출판물은 자체적으로 발간하기도 하며, 출판사들과 공동협력사업 형태로 발간된 출판물도 다수 존재한다.

2) 멀티미디어 콘텐츠 개발·보급

민주시민교육에 있어서 뉴미디어의 사용이 증가함에 따라 연방정치교육원은 1984년에 미디어부서를 신설하고, 본(Bonn) 이외에 베를린(Berlin)에도 미디어센터를 1992년 설치하였다. 멀티미디어 매체의 종류로는 영화, 오디오, 만화, 컴퓨터 게임, TV 시리즈물, 인터넷 자료 등이 있다. 영화는 DVD로도 제작하여 저렴하게 보급하고 있고, 서적출판물은 인터넷을 통해서도 볼 수 있도록 하고 있다.

3) 민주시민교육 단체들과의 협력 및 재정지원

연방정치교육원은 주(州)정치교육원, 민주시민교육 단체와의 협력·지원형태로 민주시민교육을 실시하고 있으며, 약 400여 개의 다양한 시민단체, 사회단체, 교육단체에 대한 재정지원이 이루어지고 있다.

4) 민주시민교육 관련 세미나, 행사 등 프로그램 진행

연방정치교육원은 출판·미디어 보급, 간접적 재정지원에 의한 민주시민교육에 주력하면서도 2000년부터는 규모가 큰 세미나, 학생경연대회도 개최하고 있으며, 청소년 민주주의 상(賞)도 선정하고 있다. 또한, 유권자를 위한 정당 정책 비교 인터넷프로그램인 Wahl-O-Mat 을 개발하여 유권자에게 자신의 성향에 가장 잘 맞는 정당을 추천해주고 있다. 발오 맽(Wahl-O-Mat)프로그램은 독일 연방정치교육원과 베를린대학 오토-슈어-연구소가 공동개발하여 2002년 독일연방의회선거, 2004년 유럽의회 선거부터 처음 사용되었으며 최근에는 주(州)정치교육원이 주단위 선거에도 활용하고 있다.
이러한 서비스 제공으로 선거에 대한 관심을 높이고 있다.

5) 통일 관련 연방 정치교육원의 주요 역할

베를린 장벽의 붕괴 직후 연방정치교육원은 먼저 동독지역에서 활발히 활동하였고, 통일 이후에는 신(新) 연방 주에서도 본격적인 사업을 시작하였다통일 직후 연방정치교육원은 민주시민교육 출판물을 제작하여 동독지역의 학교와 도서관에 보급하였으며, 다양한 활동을 전개하였다. 그 한 예로서 통일 이전에 동독에서 ‘국가 시민(Staatsbürger)’ 교과과목을 담당했던 교사들이 연방정치교육원에서 개발한 4~6학기의 통신교육과정을 이수한 후, 다시 신(新) 연방 주에서 정치 과목 교사로 활동할 수 있도록 한 것을 꼽을 수 있다.

IV. 연방정치교육원과 기타 민주시민교육 기관의 관계

1. 주(州)정치교육원

주(州)정치교육원은 연방정치교육원과 비슷한 형태로 운영되는 일종의 파트너 조직이라고 할 수 있다. 주(州)정치교육원은 조직상으로 각 주(州)의 교육부 혹은 문화부 산하 기관으로 운영되거나 혹은 주(州) 의회 산하 기관으로 설립되는 등 주(州)별로 조금씩 다르게 운영되고 있다. 주(州)정치 교육원과 연방 정치교육원 간의 관리자 회의는 연간 2회 개최되며 각 주(州)정치 교육원의 독립성을 훼손하지 않는 범위 내에서 상호 협력 방안이 모색되고 있다.

독일 통일 과정에서 5개 신(新)연방주의 재건 당시에는 연방정치교육원과 서독의 주(州)정치교육원들이 신(新)연방주의 자문을 담당하기도 하였다. 이 과정에서 특히 5개 신(新) 연방 주에 주(州)정치교육원이 설립되어야 할 필요성이 강조되었고, 그 결과 각 신(新)연방주는 독자적인 주(州)정치교육원을 보유하게 되었다. 연방정치교육원은 통일 후 신(新)연방주의의 민주시민교육에 많은 지원을 아끼지 않았다.

2. 정당 재단

연방정치교육원은 정당의 교육에 관여하지 않고 상호 자율성을 존중하고 있다. 정당 재단과 연방정치교육원과의 관계도 상호 자율성을 존중하는 관계이다. 독일의 정당 재단 사업으로는 학술 및 정책연구, 장학사업, 민주시민교육 사업, 국제교류사업 등이 있다. 연방정치교육원은 정치적 중립성과 초정파적인 입장을 견지하기 위해 정당 재단에 예산을 지원하지 않는다. 독일에는 현재 6개의 정당재단이 활동하고 있다. 즉, 프리드리히 에버트 재단(사민당), 콘라드 아데나워 재단 (기민당), 한스 자이델 재단(기사당), 프리드리히 나우만 재단(자민당), 하인리히 뵐 재단(녹색당), 로자 룩셈부르크 재단(좌파연합)이 있다.

3. 시민·사회단체

노동조합 등 사회단체는 연방정치교육원, 주(州)정치교육원 등의 예산 지원으로 현장에서 직접 민주시민교육을 담당하는 기능을 수행한다. 이들은 각자 자신의 이념과 정치적 성향에 따라 민주시민교육을 실시하되 ‘보이텔스바흐 합의 원칙’을 준수하고 있다. 연방정치교육원과 민주시민교육을 담당하는 다양한 시민·사회단체들은 상호 자율성을 존중하고 있다. 연방정치교육원은 주(州)정치교육원 및 시민·사회단체들과의 협력을 통해 다수의 대규모 행사들을 개최하기도 하였다.

V. 독일 민주시민교육의 시사점

독일의 민주시민교육은 전반적으로 성공리에 시행되었으나 최근 들어 여러 가지 도전에 직면하고 있다. 인구구조의 변화 및 이민, 난민 문제 등으로 인해 독일사회는 인종적, 종교적, 사회적으로 양극화 경향이 점점 증가하고 있다. 또한, 최근 세계 곳곳에서 관찰되고 있는 극우주의 및 정치적 극단주의는 독일사회도 당면하고 있는 과제로서 독일 민주시민교육의 과제이기도 하다. 이러한 경향과 함께 유럽 공동체에 대한 회의적이고 비판적인 목소리가 커지고 있는 점도 독일 사회가 해결해 나가야 하는 문제점 중의 하나이다.

이러한 다양한 도전에도 불구하고, 제2차 세계대전 후 독일사회의 민주주의 정착과 독일 통일 후 사회통합을 위해 연방정치교육원과 주(州)정치교육원은 큰 역할을 하였다. 독일의 사회통합과정에서 구동독지역이었던 신(新) 연방주(州)에 행정체계와 주(州)정치교육원 등 민주시민교육을 위한 기반시설이 비교적 단기간에 구축되었던 것이 효율적인 민주시민교육과 사회통합의 바탕이 되었다. 구동독 지역의 민주시민교육과 사회통합 과정에서 연방정치교육원의 대대적인 재정지원, 방대한 자료지원 등이 큰 시너지 효과를 발휘하였다.

또한, 신(新)연방주의의 효율적인 민주시민교육 시스템 구축을 위해 연방정치교육원은 각 신(新) 연방 주와 합의하여 서독의 여러 대학의 도움을 받아 4주~6주에 해당하는 정치교육 교사 원격 강좌를 실시하기도 하였다. 이와 함께, 학교 외 민주시민교육의 활성화를 위해 민주시민교육 단체에 대해 재정보조도 하였다. 또한, 1990년 말까지 시행된 수천 회의 교육행사에 1백만 명 이상의 구동독 주민이 참여한 것은 눈여겨보아야 할 대목이다. 독일에서 민주시민교육은 기본법(Grundgesetz)에 규정되어 있는 자유민주주의적 근본가치를 공유하는 데 기여하고 있으며, 민주주의 강화와 민주시민사회 육성에 큰 역할을 하고 있다.

독일의 높은 시민의식과 탄탄한 기반의 민주시민 사회는 독일 사회통합의 바탕이 되었다. 이러한 기반조성에 연방정치교육원과 주(州)정치교육원이 크게 기여한 것은 우리에게 시사하는 바가 크다. 우리나라도 독일처럼 더 체계화되고 장기적인 안목의 지속가능한 민주시민교육을 실시할 필요성이 제기된다. 이를 위해 민주시민교육의 법제화와 민주시민교육 전담기구로서 민주시민교육원의 설립이 요청된다.

민주시민교육원은 전국적인 기반이 있을 때 더 큰 시너지 효과를 낼 수 있을 것이다. 민주시민교육원의 전제조건으로서는 정치적인 중립성을 유지하는 장치마련이 선행되어야 할 것이다. 이러한 측면들을 고려할 때, 2004년부터 독일 연방민주시민교육원과 업무협약(MOU)을 체결하고 다양한 민주시민교육 활동을 하는 중앙선거관리위원회 선거연수원의 역할이 기대된다. 현재 선거연수원은 전국 17개 시·도 선거관리위원회와 249개의 구·시·군 선거관리위원회와 함께 전국적으로 다양한 형태의 민주시민교육 프로그램을 운영하고 있다. 독일 사례가 시사하듯이 우리나라도 민주시민교육원이 국가적 차원에서 설립되어 초당적으로 운영되어 민주시민교육의 구심점 역할을 하여야 할 것이다.

< 참고 자료 >
강순후 (2016), “독일정치교육”, 중앙선거관리위원회 선거연수원 비공개 보고서.
이종희 (2016), “통일 후 동독지역의 민주시민교육 : 사회적 합의를 중심으로” 토론문. 2016년 제12회 민주시민교육 국제심포지엄『사회적 합의 형성 기반으로서의 민주시민교육』자료집, 중앙선거관리위원회 선거연수원. pp. 40-42.
이종희 (2016),『독일의 정치교육 모델: 연방정치교육원을 중심으로』, 선거연수원 (비공개 논문)
최영돈 (2016), “독일의 정치교육과 관점의 다양성에 대한 사회적 합의: 보이텔스바흐 합의” 토론문. 2016년 제12회 민주시민교육 국제심포지엄『사회적 합의 형성 기반으로서의 민주시민교육』자료집, 중앙선거관리위원회 선거연수원. pp.70-77.
Evens, Josephine(2016), “Post-unification civiceducation for democracy in the former East German region: Focusing on social consens (통일 후 동독지역의 민주시민교육 : 사회적 합의를 중심으로)” 발제문. 2016년 제12회 민주시민교육 국제심포지엄『사회적 합의 형성 기반으로서의 민주시민교육』자료집. 중앙선거관리위원회 선거연수원. pp. 5-36.
Schneider, Herbert(1999), Der Beutelsbacher Konsens. In: Wolfgang W. Mickel (Hrsg.), Handbuch zur politischen Bildung. Schriftenreihe Band 358. Bundeszentrale für politische Bildung.
Schiele, Siegfried; Schneider, Herbert (Hrsg.) (1996), Reicht der Beutelsbacher Konsens? Wochenschau Verlag.
http://www.bpb.de/die-bpb/ (검색일 2017년 1월 20일)
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