2018년 미국 중간선거

[이종희 정치살롱]

선거연수원 이종희 교수입력 : 2018.11.02 08:00
미국 중간선거 11월 6일 실시 
미국에서는 오는 11월 6 일 상·하원의원과 주지사 등 공직자를 선출 하는 중간선거(midterm election, off-year election)가 실시된다. 중간선거라고 불리 는 이유는 미국 대통령의 4년 임기 중 2년이 지난 시점에서 실시되기 때문이다. 이 선거 는 현직 대통령의 임기 중에 실시되기 때문 에 현 정부에 대한 여론이 반영된 중간 평가적 성격을 보이며 선거 결과가 현직 대통령 에 대한 신임 여부를 판단하는 척도로 작용 하기도 한다. 

또한, 2년 후 실시될 대통령선 거를 예측하는 중요한 자료가 되기도 한다. 특히 상·하원의원 선거를 통해 어떤 정당이 다수당이 되느냐에 따라 현 정부가 지금의 페이스를 유지하며 국정을 운영할 수도 있고, 추진력을 잃을 수도 있다. 과거 선거결과를 살펴보면 일반적으로 대통 령선거와 함께 실시되는 의회선거에서는 대 통령 소속정당의 의석수가 늘어나고, 중간 선거에서는 대통령 소속정당이 의석을 잃는 경향을 보였다. 

1862년 이후 실시된 중간 선거에서 대통령이 소속된 정당이 하원의석수를 늘린 경우는 1934년, 1998년, 2002년 단 세 번뿐이다. 이에 대한 해석으로는 대통 령이 당선 후 현실 정치의 제약 때문에 선거 공약을 그대로 실천하지 못하고 타협을 통해 중도적 정책을 추진해 대통령의 핵심 지지계층이 중간선거에 참여하지 않는 경우가 많기 때문이라는 것이 정설이다.

상원 35명, 하원 435명, 주지사 36명 선출 
미국의 선거권 연령은 만 18세로, 1971년 수 정헌법 제26조에 의해 모든 주의 선거연령 이 통일됐다. 선거권을 얻기 위해 일정 기간이상 해당 주에 거주해야 한다는 조건은 주 별로 그 기간이 상이하다. 예를 들어, 캘리 포니아주는 선거일 15일 전까지만 등록하 면 되기 때문에 사실상 거주요건이 없지만, 애리조나주나 콜로라도주는 각각 50일, 32 일의 거주요건이 있다. 피선거권의 경우, 상 원의원은 임기 개시일에 30세 이상으로 9 년 이상 시민권을 가진 자, 하원의원은 임기 개시일에 25세 이상으로 7년 이상 미합중국 시민인 자의 요건을 충족시켜야 한다. 미국 의회는 양원제이며 상·하원의원의 임기는 각각 6년, 2년이고 양원 모두 단순다수 득표제로 의원을 선출한다. 

상원의 총 의석 수는 100석이며, 각 주의 숫자와 같은 50개 의 선거구마다 2명의 의원을 선출할 수 있다. 상원의원은 6년마다 전체를 재선출하는 것이 아니라 2년마다 전체 의석의 1/3씩 선 출하는 방법을 채택하고 있다. 이번 중간선거에서는 총 35명의 상원의원을 뽑는다. 하 원의원은 총 435명이고, 435개의 선거구에서 각 1명씩 의원을 선출한다. 각 주의 연방 하원의원 수는 각 주의 인구수에 따라 결정 되기 때문에 뉴욕주(27석), 텍사스주(36석), 캘리포니아주(53석) 등 인구가 많은 주는 그 만큼 하원의원 수가 많아진다. 
▲<그림 1> 미국의 상원과 하원

각 주에 배정되는 하원의원 수는 10년을 주기로 미국 인구조사국에서 실시하는 인구센서스의 인구 변동 추이에 따라 재할당된다. 배정되는 하원의원 수가 변경될 시 선거구를 조정하는 권한은 각 주가 가지고 있는데, 이때 주 의회를 장악하고 있는 정당이 자신의 정당에 유리하게 선거구를 재조정하는 ‘게리맨더링 (gerrymandering)’이 발생하기도 한다. 이러한 현상을 막기 위해 독립적인 위원회를 두는 경우도 있지만, 대부분의 주(34개 주) 에서는 주 의회가 결정하고 있다. 한편, 이번 선거에서는 36개 주에서 주지사도 함께 선출한다.

유권자가 직접 후보를 선출하는 ‘예비선거’ 
미국 선거제도의 큰 특징 중 하나는 후보자 지명 방식으로 ‘예비선거(primary election)’ 를 실시하고 있다는 점이다. 후보자를 지명 하는 방식에 있어서 미국은 건국 초기부터 1830년까지는 정당의 간부회에서 후보자를 지명하는 코커스(Caucus) 방식을 적용 했다. 하지만 극히 소수의 간부가 후보자를 결정하는 방식이기 때문에 민주적이지 않 고 부정이 개입될 수 있다는 비판이 계속되면서 그 대안으로 전당대회가 등장했다. 현재는 전당대회를 ‘코커스’라고 표현하고 있다. 1830년대부터 20세기 초까지 주로 시행 된 전당대회는 당원들이 모여 공직선거후보를 지명하고 순차적으로 군(county) 대의원 대회, 주(state) 대의원대회 등을 통해 후보자를 지명하는 방식이다. 

하지만 대의원 할당이나 임명방법을 정할 때 부정한 수단이 개입되는 경우가 발생하면서 이 방법에 대해서도 비민주적이라는 비판이 지속적으로 제기됐다. 전당대회를 통한 후보자 지명방식은 대통령선거에서 일부 주가 현재까지도 시행하고 있고, 상·하의원선거에서는 모든 주가 예비선거를 실시하고 있다. 예비선거는 당원 또는 일반 유권자에 의한 비밀투표로 당의 후보를 지명하는 방식을 말한다. 각 주는 서로 다른 예비선거 방식 을 적용해 후보자를 선출하는데, 그중 대부 분의 주에서 시행하고 있는 방식은 ‘폐쇄형 예비선거(closed primary)’와 ‘개방형 예비 선거(open primary)’이다. 폐쇄형 예비선거 는 특정 정당의 예비선거에 해당 정당 당원 만 참여할 수 있도록 하는 제도로, 매우 정당 중심적이다. 따라서 정당의 정체성이나 이념에 부합하는 후보자를 뽑을 수 있다는 장점이 있다. 하지만 지나치게 극단적인 성향을 가진 후보자가 선출될 경우 본선에서의 경쟁력이 떨어질 수 있다. 

한편, 개방형 예비선거는 유권자 등록을 마친 유권자라면 누구나 참여할 수 있어 정치 참여의 확대 측 면에서 더 민주적이라고 볼 수 있다. 타 정당 지지자나 무당파 유권자가 참여하기 때 문에 극단적이지 않은 후보를 선출해 본선 에서 높은 경쟁력을 가질 수 있다는 장점도 있다. 하지만 중도적인 정책을 펼치는 후보 자가 선출돼 정당 정체성을 약화시킨다는 단점이 있다. 또한 타 정당 지지자가 의도적으로 예비선거에 참여해 본선 경쟁력이 약 한 후보를 선택하는 ‘역선택’의 문제가 나타 날 가능성도 배제할 수 없다. 

이러한 두 예 비선거 방식을 보완하기 위해 등장한 ‘준폐 쇄형 예비선거(semi-closed primary)’는 해 당 정당의 지지자와 무당파 유권자의 참여 는 허용하고 타 정당 당원의 참여는 금지하는 방식이다. 한편, 캘리포니아주와 워싱턴주에서는 ‘톱투 예비선거(top-two primary)’를 채택하 고 있다. 이 방식은 정치과정이 정당에 의해 정파적으로 진행돼 유권자의 이익이 침해되는 것을 막고자 도입됐으며 각 정당이 아닌 주(州)정부의 주관으로 이루어진다. 유권자 등록을 마친 모든 유권자가 예비선거에 참여할 수 있는데, 유권자는 정당과 관계없이 각 정당 후보 중에서 선호하는 후보를 선택하게 된다. 본선거에는 이 예비선거에서 1, 2위를 한 후보가 진출해 경합을 벌인다. 
▲<그림 2> 예비선거의 종류

예비선거에서 ‘현직 효과’ 뚜렷 
예비선거를 통한 후보자 지명방식에서는 소 위 말하는 ‘현직 효과’가 나타나 정치신인보 다 현직 의원이 절대적으로 유리하다. 유권자와의 접촉이 많은 만큼 지명도가 높고 언론이나 의정활동 보고서를 통해 자신의 공적을 알릴 수 있으며 이익집단이 제공하는 정치자금을 확보하기도 쉽다. 이에 따라 미국 하원의원의 경우에는 약 90%, 상원의원 의 경우에는 약 70% 정도 재선되는 것으로 나타나고 있다. 상원선거는 언론의 스포트 라이트도 많이 받아 경쟁률이 높고 지명도가 높은 정치인이 상대 후보로 출마하는 경우도 있어 상대적으로 하원선거보다 현직 효과가 적게 나타난다. 하지만 높은 재선율이 곧 유권자의 만족도를 나타낸다고 보긴 어렵다. 실제로 의원들에 대한 미국 유권자 들의 평가가 긍정적이지 못해 현직의원의 높은 재선율을 우려하는 지적도 적지 않다.

2016년 선거, 양원 모두 공화당이 다수당 지 위 유지 
지난 2016년 상원의원 선거에서는 34개 의석 중 공화당이 24석, 민주당이 10석을 획 득했다. 따라서 전체 100석 중 공화당 52석, 민주당 46석, 무소속 2석으로 공화당이 다수당 지위를 유지했다. 이후 2017년 12월 실시된 앨라배마주 상원의원 보궐선거에서 민주당 후보가 승리하면서 현재는 공화당 51 석, 민주당 47석, 무소속 2석으로 구성돼 있다. 2018년 중간선거에서는 민주당 24석, 공화당 9석, 무소속 2석 총 35석에 대해 선거가 실시될 예정이다. 하원의원의 경우는 2016년 당시 선거에서 총 435석 중 공화당 이 241석, 민주당이 194석을 획득하면서 하 원의 경우에도 공화당이 다수당 지위를 유지했다. 2018년 10월 현재는 공화당 235석, 민주당 193석, 공석 7석으로 이루어져 있다.
▲<그림 3> 2016년 미국 상원의원 선거 결과

▲<그림 4> 2016년 미국 하원의원 선거 결과

여론조사에서 민주당 우세 
이번 선거에서 경제정책에 많은 유권자의 관심이 모이고 있다. 중간선거를 앞두고 민주당은 ‘오바마케어’로 불리는 의료보험 ACA(Affordable Care Act)에 초점을 두고 있으며 공화당은 2017년 발표한 ‘감세와 일 자리법(Tax Cuts and Jobs Act)’에 집중하는 것으로 나타났다. 일반적으로 외교정책은 중간선거의 주요 이슈로 등장하지 않지만, 2년간 트럼프 정부의 대외정책에 큰 변화가 있어 찬반양론이 대치하고 있으며, 한반도 비핵화 문제도 초점이 되고 있다. 이러한 상황에서 10월 14일 발표된 <워싱턴 포스트>와 ABC방송의 공동 여론조사에서 ‘이번 중간선거에 투표하겠느냐’는 질문에는 응답자의 76%가 투표를 하겠다고 답변한 것으로 나타났다. 비슷한 시기에 실시된 같은 질문에서 2014년에는 63%, 2010년에는 70%가 투표를 하겠다고 답변한 것과 비교해 투표율은 예년의 중간선거보다 더 높게 나올 것으로 예측되고 있다. 

하지만 역대 중간선거 평균 투표율이 약 40% 정도로 나타 났기 때문에 실제로 70%를 웃도는 투표율 이 나오지는 않을 것으로 보인다. <워싱턴포 스트>는 여론조사 결과에 대해 “적극투표층 이 전반적으로 증가한 가운데, 민주당 지지 성향이 높은 청년층과 유색인종 계층에서의 투표의사가 급격히 증가했다”고 설명했다. 로이터통신(Reuters)이 여론조사기관 입소스(Ipsos)에 의뢰해 10월 24일 발표한 여론 조사에서 ‘오늘이 선거일이라면 어느 정당의 후보자에게 투표하겠느냐’는 질문에 응답자의 40%가 민주당, 32%가 공화당을 선택했다. 적극투표층에서는 49%가 민주당, 42%가 공화당을 선택한 것으로 나타났다. 앞선 14일 발표된 CBS방송의 여론조사에서도 하원에서 민주당이 226석을 차지하면서 다수당이 될 것이라는 결과가 나왔다. 

하지만 도널드 트럼프 미국 대통령의 국정 수행 지지율이 6개월 전의 39%에 비해 약 8% 오른 47%로 나타나 완전한 민주당의 승리를 예상할 수는 없는 상황이다. 또한, 이번 상원의원선거 대상인 공화당의 9개 의석 중 공화당이 다시 7개 의석을 차지할 것으로 전망되고 있어 민주당이 상원의석의 과반을 확보하는 것은 쉽지 않아 보인다. 민주당은 주지사 선거에서도 최대한 많은 지역을 탈환하겠다는 목표를 가지고 있다. 

현역 주지사들의 소속 정당을 살펴보면 공 화당 소속이 33명, 민주당 소속이 16명으로 두 배 이상의 차이를 보이기 때문이다. 미국은 지나친 보호무역주의를 지향하며 환 태평양경제동반자협정(TPP) 탈퇴, 신보호 무역주의, 이란핵합의·파리기후협약 탈퇴 등의 행보를 이어오며 국제정세를 흔들었 다. 또한, 지난 9월 백악관 내부의 혼란을 폭로한 밥 우드워드 <워싱턴포스트> 부편집인의 신간이 출간되고 현 정부의 직무 부적합 성을 고발한 익명 기고문이 <뉴욕타임스>에 실리는 등 트럼프 정부에 대한 논란이 꾸준 히 제기되고 있다. 따라서 이번 선거를 통해 양원 중 어느 한쪽에서라도 민주당이 다수당의 자리에 오른다면 트럼프 정부의 국정 운영 흐름에 많은 변화가 있을 것으로 예측 된다. 미국 국내외 여론은 대다수 여당인 공화당이 상원 다수당을 유지하고 야당인 민주당이 하원 다수당이 되리라 전망하고 있다. 민주당이 하원 다수당을 탈환할 경우, 2020년 차기 선거까지는 어떤 중요 법안이 든 통과가 어려워질 것이며, 미국 정치가 교 착상태에 빠지거나 인프라 투자와 같은 재정지출에도 제동이 걸릴 것으로 예상된다. 또한, 트럼프 대통령의 리더십에도 큰 타격을 줄 것으로 보인다. 그럴 경우 트럼프 대 통령은 지지층 결집을 위해 외교정책에 있어서도 더욱 강한 목소리를 낼 가능성이 있다. 
▲<그림 5> 2018년 미국 중간선거 여론조사

일부 여론은 민주당의 하원 다수당 탈환이 현실화될 경우, 트럼프 대통령의 탄핵 및 러시아 대선 개입 의혹 등과 관련된 수사가 추진될 수 있으며 2020년 재선에도 어려움이 있을 것이라 전망했다. 이에 따라 트럼프 대통령은 중간선거를 앞두고 미국 전역에 걸친 선거지원 유세에 집중하고 있다. 한편, 선거 결과가 트럼프 정부의 북한 비핵화협 상 관련 정책 추진에 직간접적인 영향을 미 칠 수 있어 이번 미국 중간선거에 우리나라 와 한반도 주변 국가들의 관심이 집중되고 있다.
yunis@mt.co.kr
PDF 지면보기