백승준 선거연수원 교수, 출마 결심했다면 ‘선관위’로 오라

“선거는 마음 주고 받는 것…진심 다해 정책 전달해야”

머니투데이 더리더 임윤희 기자 입력 : 2019.06.13 08:30
편집자주총선이 10개월 앞으로 다가왔다. 여의도 입성을 꿈꾸는 정치 신인을 위한 전문가 인터뷰를 <더리더>에서 준비했다. 선거에 출마하기 위한 법적 절차와 선거 비용 반환, 후원금 모금 등 중요한 실무에 대한 정보를 듣는다.

▲백승준 선거연수원 교수/사진=더리더
백승준 선거연수원 교수는 94년 중앙선거관리위원회에 입사에 25년간 근무한 선거법에 관한 한 베테랑이다. 구시군선관위와 시도선관위, 중앙선관위를 두루 거치며 선거의 위법행위 조사와 법령운영 등 선거 전반에 걸친 업무를 맡았다. 현재는 선거연수원에서 전임 교수로 재직 중이다.
인터뷰는 지난 23일 수원에 자리한 선거연수원 북카페에서 진행됐다. 백 교수는 선거의 법적 절차뿐만 아니라 후보자가 지녀야 할 마음가짐과 세부 준비 사항까지 언급해 전문가로서 면모를 드러냈다.

-국회의원선거가 10개월 앞으로 다가왔다. 선거에 입후보를 결심했다면 무엇부터 해야 하나
▶선거는 마음을 주고받는 것이다. 선거는 선거운동을 통해 후보자가 주민과 지역, 국가를 어떻게 생각하고 그 생각을 어떻게 실천할 것인가 하는 마음을 유권자에게 전달하고 유권자는 후보자의 그런 마음과 실천 능력을 종합적으로 고려해 투표로 유권자의 마음을 후보자에게 주는 과정의 총합이다.
국회의원선거에 입후보를 결심했다는 것은 자신이 가진 능력을 국가와 국민을 위해 쓸 결심이 섰다는 것이다. 그 결심을 어떻게 유권자에게 전달할 것인지 진지하게 고민하는 과정이 선행돼야 한다.
선거법은 다른 후보자와 형평을 맞추면서 유권자와의 소통을 원활하게 해주는 가교 역할을 한다. 따라서 적법한 선거운동 방법을 이해하고 실천하는 것은 매우 중요하다.
선거에 입후보하려고 결심했다면 유권자와의 소통은 어떻게 할 것인지, 유권자와 어떻게 진심을 주고받을지, 자신이 어떻게 국가와 국민을 위해 봉사하려 하는지를 보여주는 것을 고민해야 한다.

-후보자가 정책과 공약을 세우는 데 가장 고려해야 하는 포인트는 무엇인가
▶공약은 선거에 이기기 위한 수단이 아니다. 당선되고 나서 국가와 국민을 위해서 자신이 무엇을 하고자 하는지를 구상한 결과를 유권자에게 공적으로 약속하는 것이다.
그 약속에 진심을 담아 유권자에게 전달하는 것이 선거운동이고 유권자에게 전달된 진심이 다시 투표지에 담겨 후보자에게 전달된 결과가 당선이다.
후보자는 입후보를 결심하기 전부터 국가와 국민을 위해 자신의 능력을 어떻게 써서 어떤 결과로 기여할 것인가를 충분히 생각한 것으로 정책을 세워야 한다. 그 정책을 공적으로 약속하는 과정들을 거쳐야 비로소 유권자들에게 후보자 자신이 임기 중 의정활동을 하면서 이루고 싶은 공약들을 설명하고 설득할 수 있을 것이다. 그 과정과 결과를 유권자에게 다시 평가받고 피드백하면서 다음 선거까지도 기약할 수 있다. 

이것이 바로 매니페스토 정책선거다. 선거법은 정책선거를 위한 일련의 제도를 마련해놓고 있다. 대선과 지방선거에 있어 예비후보자 홍보물과 예비후보자 공약집, 선거공약서에 선거공약과 그 추진계획을 게재하도록 의무화하고 있다. 국회의원선거나 지방의원선거에도 확대되어야 할 것이다. 

단순히 선거에 이기기 위해 공약을 만드는 경우에는 의식 높은 유권자들이 이미 그런 후보자의 마음을 알아차릴 것이다. 공약을 만드는 데 중요하게 고려해야 할 것은 후보자 자신이 임기 중 국가와 국민을 위해서 하고 싶은 일이 무엇인지, 자신의 능력으로 무엇을 얼마만큼 할 수 있는지, 그걸 어떤 방법으로 이룰 것인지가 중요하다. 이를 유권자에게 어떻게 잘 전달할 것인가를 고민하는 것이 공약을 만들 때 제일 중요한 포인트다.

-선거에 출마하는 초심자에게 이 시기에 꼭 권하고 싶은 게 있다면
▶선거에 출마를 결심했다면 꼭 관할 선거관리위원회를 먼저 방문하길 권한다. 이번 선거에 나가는데 준비해야 할 것이 무엇인지 물으면 입후보 절차부터 법정선거운동 등에 대한 안내를 받을 수 있다. 본인의 생각대로 공약 세우기에 열중하다가 정작 선거운동 기획은 참모들에게 일임하는 경우가 있다. 누군가에게 일임하는 경우엔 자칫하면 선거브로커나 위법의 유혹에 빠질 우려가 높다. 

일단은 선관위에 와서 선거 절차 사무와 법령 운용을 담당하는 각각의 부서에서 안내를 받는 게 가장 바람직하다. 선관위에 오면 법정선거운동 방법과 어떤 테두리 안에서 선거운동을 해야 적합한지 알려주고 그 외 제한되는 사항과 실제 위반 사례 등을 안내해준다.

-국회의원 선거에서는 후보자뿐만 아니라 함께하는 선거 운동원 역시 중요한데

▶선거에서 참모를 잘못 써서 패하는 경우에 대해서도 들어봤을 것이다. 이렇듯 선거에 동원되는 인력은 무척 중요하다. 후보자 본인은 훌륭하지만 사무장이나 선거 운동원이 지역에서 인정을 못 받는 사람이라면 함께 이미지가 실추되기도 한다.
특히 초심자 같은 경우 외부에서 활동하다가 지역에 와서 출마하는 경우가 있다. 이 경우엔 후보자가 지역을 잘 모르기 때문에 지역 전문가로 인력을 구하게 되는데 ‘선거를 많이 치러봤다더라’는 평판으로만 인력을 선발하는 것을 경계해야 한다. 지역사회에서 어느 정도 신뢰가 있는 사람인지 직접 따져보고 선택해야 한다.
인력 구성을 마쳤다면 선거사무소를 개소할 장소를 구하고 설비를 하는 실질적인 선거준비에 나서야 한다. 유세차나 벽보, 선거공보도 만들어야 하고 자신을 알릴 수 있는 명함, 사진이나 피켓, 어깨띠를 만드는 등 할 일이 줄이어 기다린다.
선거에 사용되는 홍보물은 후보자의 마음이 담겨야 한다. 선거 운동원에게만 일임하기보다는 직접 챙기는 편이 효과적이다.

-예비후보자 등록은 언제부터 할 수 있는가
▶국회의원선거에 있어 예비후보자 등록이라는 제도는 비례대표로 나오려는 후보에게는 해당이 없고 지역구에만 적용되는 제도다. 선거일 전 120일부터 예비후보자 등록을 할 수 있다.
공직선거법은 공직선거의 선거일을 국회의원 임기만료일(2020년 5월 29일) 전 50일 이후 첫 번째 수요일을 선거일로 법정화하고 있다. 계산해보면 제21대 국회의원선거의 선거일은 2020년 4월 15일이 된다.
그러므로 선거일 전 120일은 2019년 12월 17일로 이날부터 선거구를 관할하는 구·시·군 선거관리위원회에 예비후보자 등록이 가능하다.

국회의원 선거의 기탁금은 1500만원인데 이 중 20%인 300만원을 예비후보자 등록에서 선관위에 납부해야 후보자 등록이 완료된다. 나머지 1200만원은 본선거에서 내게 된다.
예비후보자 등록을 하지 않고 입후보 예정자로 있다가 본선거에 입후보하는 경우도 있다. 현직 국회의원의 경우 의정 보고까지 마치느라 후보자 등록이 늦은 편이다. 이를 제외하고는 예비후보자 등록을 하면 등록을 하지 않은 입후보 예정자보다 할 수 있는 선거운동 방법이 많다. 가령 입후보 예정자는 명함을 주고받는 것만 가능한 데 반해서 예비후보자 등록을 마친 후보는 명함 교부(불특정다수에게 전달)가 가능하다. 또한 어깨띠를 메는 것도 가능하며, 선거사무소를 차리고 그 선거사무소에 현수막도 붙일 수 있다.

-통상 자신의 고향이나 실제 주거하는 지역에서 입후보를 하게 된다. 만약에 두 케이스가 일치하지 않는 경우에도 입후보가 가능한가?
▶지역구 입후보는 대부분 자신의 고향이나 주거지, 또는 학연이나 혈연 등 연고가 있는 지역에서 입후보를 하게 되지만 꼭 그런 것만은 아니다.
가령, 정당에서 전략 지역으로 선정한 경우에는 연고가 없더라도 입후보할 수 있다. 이렇게 연고와는 상관없이 현재의 주소지가 입후보 지역이 아닐 경우 입후보할 수 있느냐가 문제가 되는데, 국회의원선거는 지방선거와는 달리 지역을 대표하는 것이 아니고 국가를 대표하는 지위를 획득하는 선거로서 입후보 제한 지역이 없다.
즉, 25세 이상의 대한민국 국민이라면 누구든지 주소지를 어디에 두고 있더라도 주소지 이전 없이 자신이 원하는 지역에서 입후보할 수 있다.
다만, 특정한 선거구에서 투표할 목적으로 선거인명부 작성기준일 전 180일(2019년 09월 26일)부터 선거인명부 작성만료일(2020년 03월 28일)까지 주민등록에 관한 허위 신고를 하게 되면 선거법에 따라 처벌(3년 이하의 징역 또는 500만원 이하의 벌금)될 수 있다.

-국회의원선거 출마자가 납부하게 되는 기탁금의 용도는
▶기탁금 제도는 금전적인 제재를 통해 후보자의 무분별한 난립을 방지하고 당선자에게 민주적 정당성을 부여하는 한편 후보자의 성실성을 담보하기 위한 취지로 생겼다. 따라서 불성실한 입후보자에 대해 실질적인 제재효과를 거둘 수 있는 금액이어야 한다(헌법재판소 2004. 8.25. 결정 2002헌마383·396 병합). 또 선거 결과에 따라 일정한 득표수에 미달되는 경우 이를 반환하지 않고 국고에 귀속시켜서 선거에 입후보할 자유를 제한함과 동시에 과태료나 대집행비용을 사전 확보하는 법적 효과를 가지고 있다(헌법재판소 2003. 8.21. 결정 2001 헌마687·691 병합).
기탁금은 예비후보자 등록 또는 후보자등록 시에 관할 선거구선거관리위원회에 납부해야 한다. 

앞서 언급한 대로 기탁금 1500만원 중 예비후보자 등록을 하는 사람은 등록 시에 본선거 기탁금의 20%에 해당하는 300만원을 관할 선거구선거관리위원회에 납부하고 본선거 후보자로 등록 시 나머지 80%에 해당하는 1200만원을 납부해야 후보자로 등록된다.
물론 예비후보자 등록을 하지 않고 바로 본선거에 후보자 등록을 하는 사람은 1500만원을 납부해야 후보자로 등록될 수 있다.
기탁금은 선거법에 따라 체납처분이나 강제집행의 대상이 되지 않는다. 과태료나 불법시설물 등에 대한 대집행비용으로 부담하며, 그렇지 않은 경우엔 후보자의 득표율 등 일정 요건에 따라 반환하거나 귀속된다.
후보자가 당선되거나 사망한 경우, 유효투표총수의 100분의 15 이상을 득표한 경우에는 기탁금 전액을, 유효투표총수의 100분의 10 이상 100분의 15 미만을 득표한 경우에는 기탁금의 100분의 50에 해당하는 금액을 반환받게 된다. 또 예비후보자가 사망하거나 선거법에 따른 당내경선에 후보자로 등재된 후 탈락하여 후보자로 등록될 수 없는 경우에 해당되면 기탁금 전액을 반환받게 된다. 

2018년 1월 25일 헌법재판소는 예비후보자가 정당 공천관리위원회의 심사에서 탈락해 본선거의 후보자로 등록하지 못한 경우에 그가 납부한 기탁금 전액을 반환하지 않도록 하는 것이 헌법에 위반된다며 입법자의 개선이 있을 때까지 현행 조문을 잠정 적용하되, 2019년 7월 일부터 해당 조문의 효력을 상실한다고 결정한 바 있다.
이에 따라 내년 국회의원선거 전에 관련 조문이 개정될 것으로 예상된다. 만약 개정될 경우 정당 공천관리위원회의 심사에서 탈락한 상당수의 예비후보자가 선거관리위원회에 납부한 기탁금 전액(본선거 기탁금의 20%에 해당하는 금액, 300만원)을 돌려받을 수 있게 된다.

또한 비례대표 국회의원선거의 경우에는 당해 후보자 명부에 올라 있는 후보자 중 당선인이 있을 때에는 기탁금 전액을 반환받게 된다. 당선인 결정 전에 사퇴하거나 등록이 무효가 된 후보자의 기탁금은 제외된다. 이러한 반환 요건에 해당되지 않으면 국가에 귀속된다.
▲백승준 선거연수원 교수/사진=더리더

-선거자금 후원에 대한 가이드가 궁금하다
▶선거자금 후원은 정치자금법에 따라 수수해야 한다. 그렇지 않은 경우에는 정치자금 부정 수수죄로 처벌될 수 있기 때문에 후보자가 꼭 알아야 한다.
정당의 중앙당이나 중앙당창당준비위원회, 현직 국회의원, 국회의원 당선인, 지역구 국회의원선거 후보자와 그 예비후보자, 지방자치단체장선거 후보자, 대통령선거 후보자·예비후보자·당내경선 후보자, 중앙당 대표자 및 중앙당 최고집행기관의 구성원 선출을 위한 당내경선 후보자는 정치자금법에 따라 후원회를 둘 수 있다.
그러나 비례대표 국회의원선거의 후보자나 지방의원선거의 후보자·예비후보자는 후원회를 둘 수 없다.

이에 정치자금법상 국회의원선거에서 후원회를 둘 수 있는 사람은 예비후보자나 후보자로 등록한 사람이다. 또 현직 국회의원이 그 직을 가지고 입후보한 경우에는 기존에 두고 있는 후원회를 계속 둘 수 있다. 정치자금은 외국인, 국내외의 법인이나 단체는 기부할 수 없고 누구든지 국내외의 법인이나 단체와 관련된 자금으로 정치자금을 기부할 수 없다.
공직선거에 있어 특정인을 후보자로 추천하는 일 등 정치자금법에 규정된 특정행위와 관련하여 정치자금을 기부하거나 받을 수 없는 등 제한이 있고 업무나 고용 그 밖의 관계를 이용해 부당하게 타인의 의사를 억압하는 방법으로 기부를 알선할 수 없다.

정치자금 후원은 선거관리위원회에 하는 기탁과 후원회에 하는 기부로 대별된다. 선거관리위원회에 하는 기탁은 선거관리위원회에서 국고보조금 배분율에 따라 정당에 배분한다. 후원회에 하는 기부는 후원인이 직접 자신이 선호하는 후원회에 정치자금을 기부하는 것으로 국회의원선거의 경우 연간 2000만원 이내에서 하나의 후원회에는 각 500만원까지 후원할 수 있고, 1회 10만원 이하 연간 120만원 이하의 후원금은 익명으로도 기부할 수 있다.
연간 120만원이라는 익명기부 한도액을 초과하는 후원금이나 타인의 명의나 가명으로 후원금을 기부받은 경우에는 국고에 귀속된다. 후원회에서 연간 모금할 수 있는 한도액은 이번 국회의원선거의 경우 1억5000만원(후보자를 추천한 정당의 중앙당후원회와 지역구에 후보자로 등록한 국회의원후원회는 3억)이고, 신용카드나 예금계좌·전화·인터넷전자결제시스템 등으로 인해 부득이하게 모금 한도액을 초과하게 된 때에는 연간 모금한도액의 100분의 20까지는 모금이 허용되지만 이를 벗어나면 모금이 금지된다. 후원회 지정권자에 대한 기부도 모금 한도를 초과할 수 없다.

이러한 모금·기부 한도를 초과한 때에는 정치자금 부정 수수행위가 되어 이로 인한 재산상 이익은 몰수되고, 5년 이하의 징역 또는 1000만원 이하의 벌금에 처해질 수 있으므로 후원회 회계책임자는 모금·기부 한도액을 초과하지 않도록 유의해야 한다.

-후보자가 출판기념회를 하기도 하는데 이때 유념해야 할 것이 있다면
▶누구든지 선거일 전 90일부터 선거일까지 후보자나 후보자가 되고자 하는 자와 관련 있는 저서의 출판기념회를 개최할 수 없고(제103조⑤) 이를 위반한 경우에는 2년 이하의 징역이나 400만원 이하의 벌금(제256조③)에 처해질 수 있다.
정치자금법에서는 2010년 법 개정 시 집회에 의한 후원금 모금을 명문으로 금지하고 있다.
출판기념회를 하면서 정치자금법(제14조)과 정치자금사무관리규칙(제19조)에 따라 후원금의 모금 또는 회원의 모집 등을 고지할 수는 있다. 그러나 후원금을 직접 모금할 수는 없다. 다만 출판기념회를 하면서 통상적인 금액을 받고 도서를 판매할 수는 있다.

-선거자금은 투명하게 사용돼야 한다. 어떤 것들이 필요한가?
▶선거자금은 법상으로는 선거비용이라고 표현한다. 선거비용은 선거운동에 소요된 비용을 말한다. 선거비용은 적법한 선거운동에 사용하고 기탁금 반환 요건에 해당되는 경우 요건에 따라 보전받는다. 당선되거나 사망한 경우 그리고 유효투표총수의 100분의 15 이상을 득표한 경우에는 선거운동에 사용한 선거비용에 대해 선거관리위원회의 심사를 거쳐 보전받게 된다.
다만 선거비용을 적법하게 사용하지 않은 경우에는 선관위로부터 해당 금액을 보전받지 못할 뿐만 아니라 고발 등의 조치를 받을 수도 있다.
선거사무소 회계책임자가 정당한 사유 없이 회계보고서를 제출마감일까지 제출하지 않은 경우에는 선거비용을 보전받지 못한다.
또 후보자나 예비후보자, 선거사무장, 선거사무소의 회계책임자가 당해 선거와 관련하여 선거법이나 정치자금법상 선거비용 관련 위반 행위에 관한 벌칙에 규정된 죄를 범함으로 인하여 유죄 판결이 확정되거나 선거비용 제한액을 초과하여 지출한 경우에는 보전 대상 비용 중에서 그 위법행위에 소요된 비용이나 선거비용 제한액 초과 지출 비용의 2배에 해당하는 비용을 보전하지 않을 뿐만 아니라 이들이 기소되거나 선거관리위원회에 의하여 고발된 때에는 판결이 확정될 때까지 그 위법행위에 소요된 비용의 2배에 해당하는 금액의 보전을 유예한다.
아울러 정당이나 후보자·예비후보자와 그 가족, 선거사무장, 선거연락소장, 선거사무원, 회계책임자, 연설원으로부터 기부를 받은 사람이 과태료를 부과받은 경우 보전할 비용 중에서 그 기부행위에 사용된 비용의 5배에 해당하는 금액을 보전하지 않는다.
선거운동에서 선거관리위원회의 안내에 따라 적법하게 선거비용이 지출되고 그 증빙 또한 적법하게 될 수 있도록 하는 노력이 필요하다.

-선거후보자가 꼭 알아야 할 선거법에 대해 조언해준다면
▶선거법은 매우 복잡하다. 그만큼 하나하나의 조항에 첨예한 이해관계가 얽힌 역사가 담겨 있다는 반증이다.
이러한 선거법에 대해 자의적으로 해석하여 선거운동을 하게 되면 자칫 위법선거운동으로 제재를 받을 수 있다. 선거운동을 할 때에는 하나하나 선관위에 묻고 세세하게 답변을 받아 선거운동에 임해야 한다.
선거법은 선거 때마다 수시로 조금씩 개정된다. 선거 경험이 있다고 하는 변호사나 사무 관계자들이 경험을 내세워 “이 정도는 괜찮다”고 하는 말을 듣고 선거운동을 했다가 낭패를 볼 수도 있다. 

선거운동을 하기 전에 선거법에 대한 유권해석의 권한이 있는 선거관리위원회의 공식적인 답변을 듣고 선거운동에 임해야 한다. 후보자 자신과 선거사무 관계자를 보호하고 선거법을 지키며 당당하게 당선되는 모범적인 모습으로 유권자에게 각인되고 깨끗한 선거환경을 선도해야 한다.
앞서 언급했듯이 선거는 마음을 주고받는 것이다. 후보자가 당선되기 위해 세운 공약이 아니라 나라와 국민을 위해 자신이 펼치고 싶은 정책을 유권자에게 진심을 다해 전달하고 유권자는 후보자의 진심에 투표로 답하는 아름다운 선거, 그것이 바로 후보자와 유권자 간의 진정한 소통이요, 우리가 추구하는 자랑스러운 대한민국의 모습이 아닐까.

▶본 기사는 입법국정전문지 더리더(the Leader) 6월호에 실린 기사입니다.
yunis@mt.co.kr
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