지역과 관계 맺는 '생활인구'를 늘려라

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1960년에서 2015년 사이 7대 도시 인구 비중은 약 2배, 시(市) 지역의 인구는 3배가 늘었다. 반면, 면 단위 지역의 인구 비중은 63%에서 9%로 급격히 줄어들어 ‘인구소멸’의 위기가 나타났다.

한국고용정보연구원 자료에 따르면 올해 3월 현재 전국 지자체 113곳이 ‘인구소멸위험지역’으로 분석됐다. 인구가 지속적으로 감소해 소멸 위기가 있는 지역을 인구소멸위험지역으로 분류한다. 65세 이상의 인구가 20~39세 여성 수보다 2배 이상 되면 소멸위험지수가 0.5가 되는데, 이 지수가 0.5 미만인 지역이 해당된다. 2005년 전국 228개 시·군·구 가운데 전남 한 곳을 제외하고 대부분이 ‘소멸저위험’, ‘위험진입’, ‘정상’으로 분류됐다. 그러나 2019년 41%에 해당하는 93곳이 인구소멸지역으로 분석됐고, 2020년에는 1년 전보다 12곳이 늘어난 105곳이었다. 이때 소멸위험지역으로 경기도 여주시와 포천시, 충북 제천시 등이 새롭게 분류됐다. 기본 군 지역은 물론 시 지역까지 소멸위험단계에 진입했고, 특히 수도권 외곽까지 소멸위험지역이 확산됐다는 점에서 위기감은 높아졌다. 이상호 한국고용정보원 연구위원은 “전체 인구가 감소하면서 중심으로 몰려드는 현상이 심화하고 있다”고 진단했다.
◇정부 ‘국가균형발전’ 정책에도 성과는 한계인구 감소에 따른 지역소멸 위기감이 높아지면서 정부의 인구정책은 인구 증감 자체에 초점을 맞추는 것에서 나아가 인구 불균형 현상을 타개하기 위한 방향으로 확대돼왔다.

한국전쟁 후 우리나라 인구증가율은 세계 최대 수준이었다. 급격한 인구 증가로 인해 식량난, 부양비 증가 등의 문제가 나타나자 정부는 출산 억제 정책에 총력을 기울였고, 그 결과 80년대 중반에는 인구증가율이 1%대에 머물렀다.

이후에는 수도권 집중 현상이 나타나기 시작했다. 정부는 ‘지역균형발전’이라는 의제를 주요 정책으로 내세웠고, 김대중 정부를 거쳐 노무현 정부에선 본격적인 ‘국가균형발전정책’이 추진된다. 수도권에 인구, 권력, 경제, 자본이 모두 몰려 수도권에서는 과밀에 따른 문제가, 비수도권에서는 지역발전 자원이 충분히 활용되지 못하는 ‘고비용 저효율의 국토’가 고착되고 있다는 판단에 따른 것이다. 이에 따라 이전까지의 지역균형발전정책이 국가균형발전정책으로 격상되고 균형발전은 국정 최우선 과제로 설정됐다. 2020년 말 개정된 국가균형발전특별법은 인구감소지역에 대한 시책 추진을 국가와 지방자치단체의 책무로 규정하고 있다.

국가균형발전특별법에 인구감소지역 규정을 마련한 것은 국가가 지역별 인구 위기 문제를 인식하고 이를 해결할 의지를 보였다는 점에서 의미가 있지만, 구체적인 정책으로서는 한계를 보이고 있다는 지적이다. 이에 따라 기존의 인구 패러다임이 아닌 새로운 발상을 도입할 필요성이 제기됐다.

▲이채익 국회 행정안전위원회 위원장이 서울 여의도 국회에서 열린 행안위 전체회의에서 의사봉을 두드리고 있다. /사진=뉴시스

◇일본의 ‘관계인구’ 주목일본은 우리나라보다 앞서 인구 감소와 지역 불균형 문제를 겪고 있다. 일본의 인구는 2008년 1억2808만 명으로 정점을 기록한 뒤 감소하고 있다. 2100년에는 약 5000만 명으로 급격한 인구 감소가 예상된다. 또, 도쿄, 오사카, 나고야 등 3대 대도시권에 인구의 절반이 몰려 있다. 

그중에서도 도쿄권의 인구는 지속적으로 증가하고 있고, 3대 대도시권 이외의 지역 인구는 반대로 계속 줄어들고 있다. 일본 정부는 이런 상황을 타개하기 위해 공공기관 지방 이전, 기업 본사 이전 등의 정책을 통해 다양한 시도를 해왔다. 그러나 지역별 출생자 중 같은 지역에 계속 거주하는 사람의 비율은 대도시권에서 높게 나타나고, 도쿄권은 특히 90%에 이르는 등 정책의 효과는 미비하다. 특히 도쿄권에서 타 지역으로의 전출자는 거의 없어 향후 대도시권으로의 집중은 더 심화할 것으로 예상되고 있다.

지역별 인구 불균형 문제가 심화되자 일본에서는 2016년 ‘관계인구’라는 개념이 처음 등장했다. 현장 활동가들에 의해 제안된 개념인 ‘관계인구’는 지방으로 이주하는 것은 현실적으로 장벽이 높지만 지방과 관계를 맺는 수준이라면 충분히 가능한 도시거주자들이 많다는 점에 착안한 새로운 인구 개념이다. 자신이 마음에 드는 지역에 주말마다 방문하거나, 자주 들르지는 못하더라도 어떤 형태로든 지역을 응원하고자 하는 사람들을 ‘지역과 관계 맺는 인구’라고 보는 것이다. 다양한 인구 정책으로도 지방의 정주인구를 늘리는 데는 한계를 보였던 만큼 새로운 시도를 통해 미래 정주인구를 늘릴 수 있다는 기대감이 반영됐다.

관계인구를 처음 인구정책에 적용한 지자체는 야마나시현이다. 야마나시현은 교류인구 중 야마나시현을 지지하고 경제적인 공헌도와 애착, 귀속 의식이 높은 사람들을 늘려 향후 인구 증가로 이어지도록 하겠다는 목표로 2017년부터 ‘야마나시 링키지 프로젝트’를 추진하고 있다. 2018년에는 일본 중앙정부에서도 관계인구 개념을 사용하기 시작했다. 일본 총무성은 지역재생, 지역활성화에 중요 키워드로 관계인구를 내세웠다. 지방은 인구감소와 고령화로 인해 지역만들기 담당자가 부족한 상황인 만큼 외부에서 해당 지역과 관계를 맺고 있는 젊은이를 중심으로 지역의 변화를 도모하자는 취지다. 이에 따라 지자체 지원으로 △아이들의 농산어촌 교류 △후루사토 워킹홀리데이 △지역부흥기업인 등의 사업이 추진되고 있다.

▲강원도 강릉시 송정도 일대에 조성된 더웨이브컴퍼니의 워케이션 근무자를 위한 해변 오피스/사진=머니투데이 더리더

◇우리나라도 ‘생활인구’ 개념 제도화정부도 ‘생활인구’ 개념을 제도화해 인구정책 패러다임 변화를 모색하고 있다. 지금까지 인구정책 기준을 출산과 사망, 인구 이동 등 인구 현상으로 삼았다면, 앞으로는 인구와 사회의 ‘관계’에 초점을 맞춘다.

생활인구는 서울시가 2018년 3월 KT와 합동으로 인구를 추계한 ‘인구 집계 모델’이다. 조사 시점에 개인이 위치한 지역을 기반으로 인구가 집계된다. 지역에 거주하는 사람 이외에도 출퇴근, 관광, 의료, 등하교 등의 목적으로 서울을 찾는 인구를 모두 포함한다.

정부는 생활인구의 개념이 담긴 ‘인구감소지역 지원 특별법’(이하 특별법) 시행령 제정안에 대한 입법예고를 9월 7일부터 10월 17일까지 40일간 진행했고, 내년 1월 1일부터 시행한다. 인구감소지역법은 지역 실정에 밝은 지방자치단체를 중심으로 인구감소에 효과적으로 대응하고 국가는 행정·재정적 지원을 하기 위한 법이다.

특별법 안의 생활인구는 인구의 범위를 거주지 주민 외에 관광객과 체험 프로그램 참가자·출향인 등 해당 지역과 일정한 관계를 맺은 사람들로 넓혔다. 법에 명시된 생활인구는 △주민등록법상 주민으로 등록한 사람 △통근·통학·관광·휴양·업무·정기적 교류 등의 목적으로 특정 지역을 방문해 체류하는 사람 △외국인 중 대통령령으로 정하는 요건에 해당하는 사람 3가지로 분류했다.

‘주민등록인구’ 늘리기에 초점을 맞췄던 기존 정책이 ‘지역 연고자’ 늘리기로 바뀌는 것이다. 인구의 범위를 거주지 주민 외에 관광객과 체험 프로그램 참가자·출향인 등 해당 지역과 일정한 관계를 맺은 사람들로 넓힌 ‘관계인구’와 관광과 통근 및 통학·휴양·업무 등의 목적으로 특정지역에 체류하는 인구를 포함한 생활인구 모두 아우른다. 사람들의 발길이 이어진다면 지역에 활력을 불어넣어 소멸위기를 극복할 수 있을 것이라는 판단이다. 관계인구가 늘어나면 자연스럽게 지역 정주인구 유입으로 이어질 것이라는 기대도 있다.

최훈 행안부 지방자치분권실장은 “인구감소지역 지원 특별법은 인구감소지역 지원을 통해 정주여건을 개선하고 지역 인구감소에 체계적으로 대응하고자 마련됐다”며 “앞으로도 지자체, 관계부처 등과 협력해 지역 인구감소에 적극적으로 대응해나가겠다”고 말했다.

▲강원도 강릉시 송정도 일대에 조성된 더웨이브컴퍼니의 워케이션 근무자를 위한 공유 오피스/사진=머니투데이 더리더

◇지자체와 민간을 중심으로 이뤄지는 ‘인구 늘리기’정부는 이 같은 인구정책이 전환되면 정부 주도의 하향식 지원방식이 아닌 지자체와 민간 중심의 상향식 방식으로 전환되기를 기대하고 있다. 일선의 지자체는 인구감소 해결 방안으로 생활인구를 늘리기 위한 정책을 진행하고 있다. 대표적인 정책은 ‘워케이션’이다. ‘일(work)’과 ‘휴가(vacation)’의 합성어인 워케이션은 말 그대로 휴가지에서 원격으로 근무하는 업무방식을 뜻한다. 제주나 강원도 같은 휴가지에 원격근무를 할 수 있는 공간을 만들고 짧게는 일주일, 길게는 한 달씩 근무하는 방식이다. 근무지의 경계를 허무는 업무 형태가 늘어난 것은 지자체가 인구를 늘릴 수 있는 기회로 보고 있다.

특히 자연환경과 다양한 관광지가 있는 지방자치단체가 적극적으로 워케이션 사업에 뛰어들고 있다. 제주도가 새로운 근무 형태인 ‘워케이션’ 유치 사업에 본격적으로 뛰어들었다. 여행 수요를 지속적으로 창출하고, 잠재적 투자기업의 관심을 높일 수 있다고 보고 있다. 제주는 궁극적으로 워케이션 선도지역 조성에 나선다는 목표도 세웠다. 제주도는 지난 9월 서귀포시에 워케이션 사무실 1곳을 개설한 데 이어 내년 제주시에 1곳을 추가로 열 예정이다.

또 도와 투자협약을 체결한 기업이나 잠재투자기업 등을 대상으로 ‘제주 워케이션 프로그램’을 운영하고 있다.
도는 장기적으로는 읍·면 권역별로 농어촌 빈집이나 유휴시설 등을 활용한 체류형 워케이션 시설을 구축할 계획이다. 지역 내 공유사무실과 숙박시설, 여가시간에 즐길 각종 관광·체험 프로그램 등 관련 정보를 한자리에 모은 홈페이지도 내년 초부터 공식 운영한다. 워케이션 공간과 여가활동을 묶은 관광상품도 기획하고 있다.

부산시는 지난 9월 31일 제30차 비상경제대책회의를 열고 부산역과 인접한 아스티호텔에 워케이션 거점센터를 만들겠다고 밝혔다. 위성센터도 인구감소지역인 서구·동구·영도구와 인구관심지역인 중구·금정구에 10곳 내외로 조성한다. 센터에는 기업 임직원이 사용할 수 있는 업무공간과 기업 간 네트워킹 공간이 마련된다. 또 부산 전역의 특색 있는 카페, 코워킹 스페이스 등과 협약을 맺어 기업이 활용할 수 있는 ‘파트너십 공간’을 조성하고, 워케이션 정보를 한눈에 파악할 수 있는 웹 플랫폼도 구축한다.

강원도는 서울 강남 에스제이(SJ)쿤스트할레에서 ‘2022 강원 워케이션 데이’를 열었다. 삼양식품, 두나무, SM C&C, 아프리카TV, 마이리얼트립, 그린랩스, 쏘카 등 7개사와 ‘강원 워케이션 활성화를 위한 업무협약’을 맺었다. 이번 협약에 따라 이들 기업 임직원 500여 명은 삼척과 태백 등에서 워케이션을 진행한다. 강원도는 숙박시설, 공유사무실, 관광 안내 등 워케이션을 위한 맞춤형 프로그램을 제공한다. 김진태 강원도지사는 “워케이션에 대한 뜨거운 반응을 실감했다”면서 “워케이션을 관광객 유치와 기업 유치를 위한 새로운 분야로 키우겠다”고 말했다.

충남도는 ‘워케이션 충남’ 구축을 위해 충남관광재단·한국관광공사 등과 함께 워케이션 프로그램을 개발한다고 밝혔다. 당진·서산·태안·보령·서천은 여행과 레저, 공주·부여·청양·예산·금산·계룡·논산은 힐링과 체험에 초점이 맞춰진다. 프로그램은 내년 시범 운영을 거쳐 2024년부터 본격적으로 가동할 예정이다.

▲2022년 성공귀농 행복귀촌 박람회에 지역 홍보 입간판이 설치돼 있다./사진=뉴시스

◇민간에서도 ‘워케이션’ 진행…“지역 경제 활성화 도움”민간 기업에서도 워케이션 프로그램을 진행하면서 정책에 힘을 싣고 있다. 강원도 강릉시 송정도 일대에는 ‘워케이션 오피스’가 조성됐다. 강원도에서 공유 오피스 등 공간 사업을 진행하는 더웨이브컴퍼니가 워케이션 오피스를 조성한 것이다. 워케이션 오피스는 바다를 보면서 업무를 할 수 있는 외부공간과 호텔 1층 로비에 마련된 내부공간으로 나뉜다. 내부공간은 공유오피스처럼 일할 수 있는 책상과 비품이 간결하게 구비돼 있다. 11월 3일 워케이션에서 근무하고 있는 A씨는 “서울에서 근무하다가 바다를 보며 일을 하니 힐링된다”며 “업무 효율도 더 좋아지는 것 같다”고 말했다.

사무가구 브랜드 데스커는 11월 7월 강원 양양 죽도해변 근처 건물 3곳에 워케이션 무료 체험공간을 조성했다. 워케이션을 도입하는 기업들이 적당한 업무 공간을 찾는 데 어려움을 겪는 걸 보고 체험공간을 만든 것이다. 내부에는 데스커의 사무가구를 배치해 자연스럽게 브랜드를 알리는 장으로 삼았다.

국내 일부 기업이 워케이션을 도입하면서 수요도 늘고 있는 추세다. 네이버는 회사가 보유한 강원 춘천 연수원과 일본 도쿄 베이스캠프에서 직원들이 최대 4박 5일간 워케이션을 할 수 있도록 하고 있다. CJ ENM은 지난해 10월에 ‘제주점’이라는 오피스를 만들었다. 당근마켓은 지난 4월부터 ‘함께 일하기’ 제도를 시범적으로 선보이고 있다.
◇‘5촌2도’도 인구에 포함…‘귀농귀촌 정책’ 사활생활인구 개념에 주중 5일은 지방에서 지내고 주말 2일은 도시에서 지내는 ‘5도2촌’도 포함됐다. 지자체는 이를 늘리기 위해 귀농귀촌 정책에도 힘쓰고 있다. 전남도는 귀농귀촌 정책으로 인구가 늘었다고 밝혔다. 도가 지난 10월 25일 2021년 귀농·귀촌인구 통계를 분석한 결과 △귀농인 2564가구 3453명 △귀어인 383가구 499명 △귀촌인 3만2964가구 4만2611명 등 총 4만6563명이 집계됐다. 전남지역 귀농·귀촌 인구는 2013년 4만3207명을 기록하면서 처음 4만 명을 넘어섰고 2018년 4만761명, 2020년 4만1861명 등 꾸준히 4만 명 선을 유지해왔다. 지난해 귀농·귀촌인 중 40대 이하 가구 비중도 전체 3만5911가구 중 1만9478가구를 기록하면서 54%를 달성했다.

도는 2016년 인구감소에 대비해 귀농·귀촌 활성화 지원 조례를 제정하고 전국 최초로 인구 전담부서를 신설하면서 선도적으로 대응해 인구가 늘었다고 밝혔다. 수도권 등 대도시 예비 귀농·귀촌인을 끌어들이기 위한 귀농산어촌 종합지원 서울 센터와 귀농·귀촌 체험 프로그램도 운영했다. 귀농·귀촌인의 정착을 돕기 위한 3억원 이내 창업자금, 7500만원 이하 주택 구입자금 융자지원과 임시 거주공간인 ‘귀농인의 집’ 127개소도 운영하고 있다.

이외 지자체도 귀농인을 위한 지원 정책을 진행하며 인구 늘리기에 힘쓰고 있다. 전북도는 최근 ‘함께인구’라는 개념을 도입, 귀농인을 위한 정책을 제시했다. 경북도는 ‘너와 나를 잇는 행복공동체 경북’을 주제로 기금 사업을 통한 유입 인구 및 정주 인구에 대한 열린 기회를 제공하기로 했다. 이를 위해 광역 37개 기금 사업을 추진하며 세대·청년·사람·미래·지역 이음 등 4가지 전략별 사업을 마련했다.