10.4선언 이후 남북한관계의 부침과정과 향후 전망

금강산관광, 개성공단 등을 중심으로 (2)

강석승 미래안보전략연구원 원장, 인천대 정책대학원 겸임교수입력 : 2017.11.23 09:55
강석승 미래안보전략연구원 원장, 인천대 정책대학원 겸임교수
3. 남북한 관계의 부침(浮沈) 과정
2) 금강산관광 사업

1998년 11월 18일 ‘금강호’가 동해항에서 북한 장전항을 향하여 첫 관광선을 띄운 금강산관광 사업1)은 2003년 9월부터는 육로(陸路)를 이용한 금강산관광이 시작됨에 따라 2004년 1월부터는 해로(海路) 관광이 중단되었다.
이 사업은 2002년 한때 심각한 중단 위기에 봉착했었지만, 한국관광공사의 참여, 정부의 한국관광공사에 대한 남북협력기금 900억 원 대출, 현대아산의 자구책 마련 등에 힘입어 2004년부터 정상화되었다. 2007년 상반기에는 북 핵실험의 여파 등으로 관광객의 큰 증가는 없었으나, 같은 해 6월부터 내금강관광이 개시2)되고, 다양한 후속조치3)가 이루어지고 남북정상회담 개최 등으로 인해 누적관광객 수가 150만 명을 돌파하였으며4) 이후인 2008년 상반기까지 이 사업은 ‘순풍에 돛을 단 듯’ 순항(順航)하여 누적 관광객 수가 193만여 명에 이르렀다.5)
이에 정부에서는 금강산관광 사업을 보다 체계적으로 관리, 운영하고 우리 국민의 신변안전을 제도적으로 보장하기 위해 ‘금강산관리위원회’ 설립을 추진하였으며, 금강산관광 활성화를 위한 남북실무접촉(2.5)을 통해 이를 제도적으로 뒷받침하려 하였으나, 남북관계 경색으로 이해 추가적인 진전은 이루지 못하였다. 특히 금강산 관광객 ‘이왕자’ 씨가 장전항 북한측 구역 내에서 북한 초병의 총격을 받아 사망하는 사건이 발생함으로써 금강산관광 사업은 현재까지 중단되고 있다.
이런 가운데서도 ‘금강산-개성관광 관련 남북 당국 간 실무회담’(2010.2.8, 개성 남북경제협력협의사무소)에서 우리측은 금강산-개성관광이 재개되기 위해서는 ‘금강산 관광객 피격사건’의 진상 규명과 재발방지 대책 마련, 신변안전을 위한 제도적 보장 장치의 마련이 충족되어야 한다고 주장하였으나, 북측은 “이 피격사건에 대해서는 유감(遺憾)을 표시한다”고 하면서도 이 사건은 “본인의 불찰에 의해 빚어진 불상사”라는 기존의 입장을 되풀이하는 가운데 우리측이 제기한 ‘3대 조건’에 대해 사건발생 직후에 ‘진상’에 대해 해명한 바 있으며, ‘재발방지 및 신변안전 문제’ 역시 확고하게 담보된 만큼 이미 해결된 문제라고 강변하였다.
이후인 2010년 4월 북한은 금강산지구 내 우리측 부동산에 대한 몰수-동결조치를 취한 데 이어 ‘조선아세아태평양평화위원회 대변인 담화’(2011.4.8)를 통해서 현대아산의 ‘금강산관광 사업 독점권’ 취소를 일방적으로 발표하였으며, 4월 29일에는 기존의 최고인민회의 상임위원회 정령 ‘금강산관광지구를 내옴에 대하여’(2012.10.23)을 대체하여 ‘금강산관광특구를 내온다’라는 정령을 발표하고, 5월 31일에는 기존의 ‘금강산관광지구법’을 대체하여 ‘금강산국제관광특구법’을 채택하는 등 그동안 우리측 사업자와의 모든 약속을 일방적으로 파기하는 조치를 취하였다.
이어 2011년 6월 17일에는 ‘금강산국제관광특구 지도국 대변인 통고’의 형식으로 남측 재산 처리문제 협의를 위해 모든 당사자가 방북할 것을 요구하였으며, 같은 해 8월 22일에는 일방적으로 우리측 재산에 대한 법적 처분을 단행하겠다고 통지하였다.6)
이후인 2012년 11월 19일 통일부 대변인은 금강산관광 개시 14주년에 즈음하여 “금강산관광이 4년 넘게 중단되고 있는 상황에 대해 유감을 표시”하면서 “북한측이 압류동결한 우리측 재산권의 원상회복을 촉구하고 우리 정부가 제의한 금강산관광 관련당국간 대화에 북한측이 성의있는 조치를 취할 것”을 요구하였으나, 북한측은 “금강산관광의 중단책임과 신변안전보장문제의 진상”과 관련하여 우리측을 비난하면서 무조건적인 관광재개만을 거듭 주장7)한 이런 북한의 불법적 조치에도 불구하고 정부는 대화를 통해 금강산관광문제를 해결해 나가가겠다는 기본입장을 견지해 나가는 가운데 금강산관광 재개를 위해서는 무엇보다 ‘신변안전문제’가 중요하다는 점을 북한측에 강조하고 있으나, 그 해결의 실마리가 언제 풀릴 수 있을 지는 매우 불투명한 것이 작금의 현실이라 하겠다.

3) 개성공단사업
2000년 8월 22일 현대아산이 북한과의 합의로 시작한 이 사업은 남북 사업자간 그리고 당국간 협의과정을 거쳐 2003년 6월 30일 제1단계 330만㎡ 개발이 착공되었다. 이 사업은 우리의 자본과 기술, 북한의 노동력과 토지를 결합하여 남북이 모두 이익을 얻고자 추진된 남북경제협력사업으로 국내 고비용, 저효율구조에 따라 해외진출을 모색중이었던 중소기업들에게 새로운 활로를 제공해 주었으며, 이와 함께 긴장의 대결지역을 화해와 평화지역으로 변모시켰던 상징적 의미도 가지고 있었다. 이 사업은 2003년 6월 착공된 이후 약 5년동안 개성공단 투자환경의 사전검증을 위한 시범단지의 조성, 2006년 10월말까지 26개 기업이 모두 가동되는 등 성공적으로 정착되었다.8) 2007년 10월에는 제1단계공사가 완료되는 등 이 사업은 당초 계획대로 순조롭게 추진이 됨으로써 남북경협의 성공적인 모델로 자리매김하게 되는 계기를 제공하였다.9) 특히 2004년 12월 첫 제품을 생산한 이래 2007년까지 누적생산량은 2억 7,342만 달러에 달하였고, 총수출액은 약 6,036만 달러로 누적생산량의 22%를 차지하였다.
그러나 새롭게 출범한 이명박 정부가 북핵 폐기 및 북한의 개방 필요성과 인권 문제의 개선 등에 대한 확고한 입장을 피력10)하자, 북한은 이명박 정부가 “외세의 대북 적대시 정책을 추종하는 가운데 6.15 및 10.4공동선언을 부정하고 있다”고 왜곡, 비난11)하는 가운데 남북 당국 간 대화의 일방적 중단 선언(3.29), 금강산 관광객 피격사건(7.11), 육로통행 제한조치(12.1) 등으로 인해 경색국면에 처하게 되었다.
이후인 2009년 3월 북한은 “체제 비난이 있었다”고 주장하면서 일방적으로 개성공단 우리측 근로자를 조사하겠다고 통보한 후 무려 137일 동안 억류하였으며, 남북 접촉(4.21)에서는 개성공단 사업과 관련한 모든 특혜조치를 재검토할 것과 토지임대차계약 재계약, 토지사용료 유예기간 단축, 근로자 임금인상 등을 요구하였다. 이밖에도 북한은 ‘중앙특구개발지도총국’ 통지문(5.15)를 통해 개성공단 관련 법규들과 계약의 무효를 선포하였는가 하면, 제1차 개성공단 관련 남북 당국 간 실무회담(6.11)에서는 토지임대료, 토지사용료, 근로자 임금 인상 등 불합리한 요구를 해왔다.
‘5.24조치’ 이후에도 정부는 남북관계의 엄중한 상황에도 불구하고 개성공단의 특수성을 고려하여 기존의 생산 활동은 지속적으로 유지해 나가되 신규 진출과 투자 확대는 당분간 금지하고 우리 국민의 신변안전과 기업활동의 생산활동을 종합적으로 고려하여 개성공단에 체류하는 인원을 평소의 50-60% 수준으로 축소 조정하기로 하였다.12)
박근혜 정부가 출범한 2013년에는 남북이 ‘개성공단의 정상화를 위한 합의서’를 체결(2013.8.14)하여 가동중단 재발방지, 3통-투자자산 보호 등 제도개선, 개성공단 국제화와 개성공단 현안 문제를 협의-해결하기 위한 상설기구 운영 등에 관한 합의를 이루었다.13)
이후 북한은 개성공단의 발전적 정상화를 위한 3통 문제의 해결, 임금체계 개편 등 핵심적인 제도 개선을 추구하는 우리측의 노력에 호응하기 보다는 임금 등 최대한의 수입 확보를 위해 개성공단의 일방적 운영을 시도14)하는 파행성만을 내보이는 가운데 우리 정부가 2016년 2월 10일 개성공단의 가동을 전면적으로 중단한다는 선언15)을 함으로써 남북한 간 유일한 경제협력의 산실(産室)이자 상징이었던 개성공단은 언제 어떻게 열릴지 모르는 상태로 놓이게 되었다.

4. 남북한 관계의 변화 전망 : ‘글을 나오며’

앞에서 살펴본 바와 같이 세계 유일의 냉전 지역이라 할 수 있는 한반도는 ‘북한의 핵실험과 장거리 미사일 발사’라는 ‘막가파식 도발’로 인해 정세가 극도의 긴장감을 조성시키는 가운데 한동안 ‘위기설’을 제기케 할 만큼 크게 요동(搖動)치고 있다. 이에 따라 유엔 차원에서는 강도 높은 대북제재 조치가 취해지는 가운데 우리나라에서는 “사드(고고도미사일방어체제) 및 자체핵무장 논의”가 활발하게 제기되고 있어 제2차 세계대전 종전 이후 한동안 형성되었던 “한-미-일 대 중-러-북”의 신냉전 구도가 재현되고 있는 듯한 양상을 나타내고 있다.
즉 전 세계 국가들이 너나 할 것 없이 화해 협력을 추구하는 가운데 국가 번영과 발전을 위해 힘을 쏟고 있으나, 오직 북한만이 2,400만 인민의 비참한 생활에는 아랑곳 하지 않고 오직 독재자 김정은만을 위한 우상화, 신격화에 광분하고 있는 가운데 북한은 전대미문(前代未聞)의 3대에 걸친 세습 독재통치로 인해 국가 역량은 이 지구상에서 ‘가장 가난한 국가군’인 저 아프리카의 기네, 가봉 등 몇몇 국가보다도 훨씬 못하게 추락하였다.
이럼에도 불구하고 북한 당국은 전체 인민의 눈과 입을 철저하게 차단시킨 채 지금 이 순간에도 그들의 인민이 ‘세상에서 가장 부러움이 없는 행복한 생활을 하고 있다’는 거짓선전을 퍼뜨리고 있는 가운데 북한이 6차 핵실험과 함께 ‘화성-12형, 화성-14형’으로 추정되는 중거리 미사일 및 대륙간 탄도미사일(ICBM)를 거듭하여 발사함으로써 반평화적인 도발 행위를 일삼고 있어 미국에서는 ‘예방 공격이나 선제 타격 등 군사옵션’이 제기될 정도로 심각한 상황을 연출16)하고 있다. 특히 지난 5월 문재인 정부가 출범한 이후 새로운 대북 제안을 거듭하고 있음에도 불구하고 북한은 무려 9차례에 걸쳐 11발을 발사하는 등 정상적인 국가로 보기는 어려운 이상 행태를 나타내고 있다.
그러나 북한의 이런 핵실험과 잇따른 미사일 도발은 ‘얻는 것보다는 잃는 것이 훨씬 큰’ 무모하기 이를 데 없는 것으로, 날이 갈수록 전 세계적 공분과 함께 대북제재와 압박을 가중시켜 북한의 국제적 입지나 처지를 더욱 어렵게 할 것이 분명하다. 물론 ‘독불장군(獨不將軍)’식의 논리와 정세관에 빠져있는 북한의 입장에서는 이런 미사일 발사가 현재 미국이 주도하는 국제사회의 대북제재와 군사적 압력에 굴하지 않고 반드시 핵을 탑재할 수 있는 대륙간 탄도미사일을 완성하여 ‘핵보유국’으로 인정받을 수 있는 계기가 될 수 있을 것이라 믿고 있을 것17)이다.
이런 북한 당국의 생각과 기대는 그야말로 ‘오뉴월의 개꿈’과 같은 시대착오적 망상에 불과하다. 왜냐하면 거듭된 미사일 발사는 유엔 안전보장이사회의 대북제재 결의 제2371호와 제2375호를 더욱 강하게 이행, 실천하게 하는 원동력이 될 뿐만 아니라 혈맹국인 중국마저도 등을 돌리게 하는 결정적 요인으로 작용할 것이기 때문이다.
따라서 북한이 남북관계의 개선을 통한 장기적 경제 침체를 극복하고 그들 인민들이 절실하게 필요로 하는 식량과 원유, 생필품과 비료 등을 우리로부터 제공받으려면 이렇듯 무모하기 이를 데 없는 반평화적 도발 행위를 중단하겠다는 정책 전환의 의지가 그 어느 때보다 필요하다고 보여진다.
특히 남북한 간 공존공영 및 교류 협력의 ‘유일한 장(場)’으로 기능하였던 개성공단마저 폐쇄됨으로써 이제 남북한 간에는 ‘언제 어디서 어떤 형태’로 다시 대화와 협상을 시작할 수 있을 것인가를 낙관하기 어려운 극도의 경색국면이 형성되었으니, 이는 바로 우리만이 체감하게 되는 ‘분단현실’의 냉혹함을 새삼 일깨워주는 것이라 할 수 있으며, 북한으로서도 ‘충성자금 확보를 위한 외화(外貨) 조달원’으로 개성공단을 고려한다면, 변화하고 있는 현실을 직시하여 현명한 선택을 할 필요가 있을 것으로 보여진다.
바로 이런 시점에서 남북한 관계의 개선 전망을 논의하는 것 자체가 무의미한 것으로 보여지기도 하지만, 김대중-노무현 정부에 이어 ‘햇볕-포용정책’을 계승하고 있는 문재인 정부에 있어 남북한 관계의 개선을 통한 한반도의 평화정착과 평화통일 노력은 다른 어떤 정책의제보다 중요한 함의(含意)를 가지고 있는 것으로 보여진다.18)
이렇듯 현재까지 근 9년 동안 경색되어 있던 남북관계를 푸는 단초는 바로 북한측에 있다고 단언하기 때문에 북한 당국이 말이나 구호로만 ‘우리민족끼리, 민족공조’를 주창할 것이 아니라 진정성 있는 입장과 자세로 돌아서는 것이 그 무엇보다 중요하다고 생각된다. 왜냐하면 북한측이 주장하는 ‘자위적 핵무력 강화조치나 핵-경제병진노선’이란 지나가는 소도 웃을 법한 너무나도 시대착오적이고 반평화적인 망상에서 비롯된 것이기 때문이다. 전 세계 국가들이 너나 할 것 없이 ‘핵과 전쟁이 없는 평화로운 세상에서 행복하게 살기’를 원하고 있는데, 북한만이 ‘자위적 핵무력’을 강조하는 것은 스스로 독불장군식으로 나아가겠다는 것을 의미하기 때문이다.
따라서 북한은 더 이상 ‘말도 안 되는 궤변이나 구실과 변명’을 대지 말고 진정성 있는 자세로 남북관계 개선을 위한 대화의 마당에 나와야 할 것이다. 이것이야 말로 날로 고립무원(孤立無援)의 입장과 처지에 빠져들고 있는 북한 정권의 쇠락을 막는 길임과 동시에 남북관계의 개선을 통한 한반도 평화정착을 앞당기는 지름길이 될 것이라 생각되기 때문이다.
북한이 이렇듯 남북관계 개선을 위한 전향적 정책 전환과 함께 진정성을 나타낸다면, 우리 정부에서도 지난 2010년 북한의 천안함폭침으로 야기된 ‘5.24조치’의 해제 여부를 심도 있게 논의할 수 있는 전기(轉機)도 가지게 될 것이기 때문에 금강산관광 재개나 개성공단 사업의 부활 등도 현실적으로 큰 힘을 얻게 될 것으로 보여진다.
정확한 미래를 예측하기가 어렵듯이 ‘남북관계의 부침(浮沈)’ 역시 섣부른 기대나 판단만으로 이루어지거나 예견하기 힘들 것이다. 이럼에도 불구하고 고장난명(孤掌難鳴)이란 어구(語句)를 떠올린다면, 벌써 10년차에 접어들고 있는 ‘10.4선언’의 새로운 지평을 여는 단초가 형성될 수 있다는 긍정적인 전망도 해보게 된다.
북한 당국이 더 이상 시대착오적인 미망(迷妄)에 사로잡혀 역대 어느 정부보다도 전향적이고 큰 뜻이 담겨져 있는 우리 정부의 여러 제안을 과거처럼 아닌 보살하지 말고 하루라도 빨리 진정성을 가지고 화답해 나서야 할 때가 지금임을 강조하고 싶다. 그렇지 않고 북한이 우리 정부의 제안을 당치도 않은 논리나 구실을 들어 외면하거나 거부한다면, 그들이 이제껏 기회 있을 때마다 강변해 왔던 민족 공조나 우리민족끼리라는 논리의 허구성을 또다시 드러낼 뿐이기 때문이다.
결국 오랜 기간 동안 경색되고 교착 국면에 빠져있던 남북한 간 대화나 회담, 그리고 남북한 관계를 되살릴 수 있는 공은 완전하게 북한으로 넘어갔다고 볼 수 있고, 바로 이런 점에서 볼 때, 북한의 남북한 관계 개선을 위한 대화 수용과 회담에 임하는 진정성이 다른 어떤 때보다 중요하고, 또 절실하게 요구된다고 보여진다. 지금이야말로 북한은 ‘무엇이 선결과제인가’ 하는 점을 새롭게 되새기고 이에 따른 현실적 조치를 취해야 할 때임을 심사숙고하고, 행동으로 옮겨야 할 때이다.

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1) 정부의 ‘남북경협활성화조치’(1998.4.30.)에 의해 기업인의 방북이 허용되었고, 이에 따라 현대그룹 명예회장인 정주영이 북한을 방문하여 ‘조선아시아태평양평화위원회’와 금강산관광 및 개발사업에 합의하였음.
2) 2박 3일 일정이었음.
3) 외금강호텔, 농협 금강산지점 개장, 한국관광공사의 금강산면세점 개장 및 (주)한국엘피가스의 가스충전소 준공 등이 이루어졌음.
4) 특히 10월 한달동안의 관광객은 1998년 이후 최고치인 63,00여명을 기록하였음.
5) 1998년 10,554명에 이어 1999년 148,074명, 2000년 213,009명, 2001년 57,879명, 2002년 84,727명, 2003년 74,334명, 2004년 268,420명, 2005년 298,247명, 2006년 234,446명, 2007년 345,006명, 2008년 199,966명 등을 기록하였음.
6) 정부는 금강산관광 중단의 장기화로 경영난을 겪고 있는 관련 협력업체들의 고통을 경감하기 위해 2차례에 걸쳐 총 114억 원을 대출하는 등 지원 조치를 취하였음.
7) 금강산국제관광특구지도국 대변인의 KCNA 기자회견(2012.11.22) 및 진상공개장(2012.12.8)이 대표적 사례임.
8) 2005년 8월 제1차 분양계획 용지(16만 9천㎡)에는 총 23개 업체와 1개 기관이 계약을 체결하였으며, 2007년 4월말의 제2차 분양계획에는 2.3대 1이라는 높은 경쟁률을 기록하였음.
9) 제1단계 부지조성공사는 2006년 6월에 완료되었으며, 용수시설과 폐수처리장, 폐기물처리시설 등 내부 기반시설은 2007년 10월까지 완료되었음. 전력은 10만kW 용량의 송변전시설인 ‘평화변전소공사’를 추진하여 2007년 5월부터 입주기업들에게 송전방식의 전력을 공급하였으며, 통신은 2005년 10월 303회선을 개통한 이래 2007년 12월말까지 653회선의 전화-FAX 서비스 제공, 아파트형 공장 등 소규모 기업 29개를 포함한 65개 기업의 가동 등이 이루어졌음.
10) 통일연구원, 북한개요, 2009, 472쪽.
11) 당시 북한은 우리 정부의 “핵문제 해결과 남북한의 상생 공영을 실현하기 위한 비핵-개방-3000 구상”을 “반통일대결선언”이라 주장하면서 극렬하게 반박하였음.
12) 특히 개성공단 입주기업들의 일시적인 경영난을 해소해 주기 위하여 2000년 6월에는 기존의 남북협력기금 대출원리금 상환을1년간 유예하고, 중소기업진흥공단의 정책자금 대출원금상환을 1년 6개월간 유예하는 조치 등을 취하였음.
13) 이에 따라 개성공단이 재가동(2013.9.16) 되었고, 2014년부터는 한때 기업의 생산량, 반출입량 등 입주기업의 생산활동과 관련한 대다수의 지표가 가동중단 이전수준을 회복하기도 하였음.
14) 최고인민회의 상임위원회 결정으로 ‘개성공업지구 노동규정’을 일방적으로 개정(2014.11)하고 최저임금을 2015년 3월 1일부터 74달러로 인상할 것을 통보해 오는 등 일방적 결정을 행하였음.
15) 이후인 2월 12일 홍용표 통일부장관은 내외신 기자브리핑을 통해 “아주 짧은 시간안에 우리 국민을 추방하고 생산물품까지 가져가지 못하게 한 북한의 그릇된 행태에 대해 강력한 유감을 표시”하는 한편 “향후 모든 사태에 대해 북한이 전적으로 책임을 져야 한다”는 점을 분명히 하였음.
16) 통일부의 발표 자료에 따르면, 김가 정권의 제2대 세습자였던 김정일의 집권기간에는 미사일 도발이 9차례 16발 정도였는데, 제3대 세습자인 김정은이 집권한 2011년 12월 이후에는 59발로 크게 늘어나고 있다. 즉 2012년에 12발, 2014년 13발, 2015년 2발, 2016년 24발로 크게 늘어났으며, 올해는 벌써 13차례 18발을 기록함으로써 김정은의 ‘막가파식 행태’가 어느 정도인지를 미루어 짐작하게 할 정도이다.
17) 또한 북한은 미사일 발사를 통해 전 세계에서 ‘가장 못사는 국가’라는 오명을 떨쳐 버리고 미국과 협상에 들어가 체제의 안전을 보장받고, 미국의 대북 적대시 정책을 이끌어낼 수 있는 결정적 전기가 될 수 있을 것이라고도 생각할 수 있을 것이다. 특히 미사일 발사를 통한 ‘군사강국’의 위세과시는 인민들로부터 ‘가난과 질병’에서 오는 김정은 정권의 무능함과 무책임에 대한 불평과 불만을 일시에 희석시키는 가운데 내부 체제 결속을 다질 수 있다고 생각할 수도 있다.
18) 바로 이런 연장선상에서 문 대통령은 6.15남북공동선언 기념식 축사에서 “북한이 핵과 미사일의 추가 도발을 중단한다면, 북한과 조건 없이 대화에 나설 수 있음”을 천명한 바 있으며, ‘신 베를린선언’에서도 “국제사회의 지지를 바탕으로 남북관계를 복원하고 대화로 북핵 문제를 해결하는 길에 운전대를 잡겠다”는 강한 의지를 표명하였음.
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