'특별자치도' 3·4호가 온다…‘강원·전북’ 균형발전 점프업

특별자치도 성공 열쇠, ‘특례’를 찾아라…강원·전북만의 특례 발굴해야

머니투데이 더리더 이하정 홍세미 기자 입력 : 2023.02.01 09:47
편집자주제주특별자치도와 세종특별자치시에 이어 강원특별자치도와 전북특별자치도가 각각 오는 6월, 2024년 1월 출범한다. 두 지자체가 특별자치도가 되면 전국의 특별자치도는 네 곳이 된다. 강원도는 출범 준비를 마쳤다. 전북도는 대통령 공포를 마친 뒤 준비단계에 돌입했다. 고도의 자치권 보장과 독자권역을 인정하는 ‘특별자치도’가 출범하면 강원도와 전북도는 어떻게 바뀌게 될까. 머니투데이 <더리더>가 짚어본다.


‘강원특별자치도’ 시대…6월 11일부터 본격 출범


▲김진태 강원도지사가 지난해 7월 26일 강원 춘천시 강원도청 브리핑룸에서 발표하고 있다./사진=뉴시스
628년 만에 ‘강원도’ 명칭이 사라진다. 오는 6월 11일 ‘강원특별자치도’로 새롭게 탄생한다. 강원도는 조선 태조 4년 지정됐다. 강원도가 특별자치도가 되면 제주특별자치도, 세종특별자치시에 이어 세 번째 특별자치시·도가 탄생한다.

강원도의 인구는 153만 명이다. 제주특별자치도의 인구는 67만 명이다. 면적은 1만6000㎢로, 제주(1800㎢)에 비해 9배 넓다. 도는 이런 이유에서 특별자치도를 추진해왔다. 2022년 5월 강원도에 특별자치도 지위를 부여하는 법안이 국회 본회의를 통과, 본격적으로 진행하는 근거를 마련했다.

특별자치단체는 고도의 자치권을 부여받는다. 행정규제를 완화해 조직·재정을 독자적으로 운용할 수 있다. 특정 정책·사업을 자체적으로 할 수 있도록 특례 규정도 주어진다. 도는 특별자치도 출범을 계기로 각종 규제를 정비할 기회로 보고 있다. 도는 산림·환경·농지·국방 등의 규제에 사로잡혀 이제까지 개발에 제한적이었던 것을 걷어내겠다는 방침이다.

규제로 진행되지 못한 대표적인 사업이 설악산 오색케이블카다. 설악산 오색케이블카는 설악산국립공원 오색지구부터 끝청까지 3.5㎞ 구간에 케이블카와 전망대 등을 설치하는 사업이다. 1982년 강원도가 설악산 두 번째 케이블카 설치를 요구하면서 시작된 사업이지만 지난 수십 년간 산림과 환경·군사·농업 분야에서 이삼중의 중첩 규제에 진행되지 못했다.

김진태 강원도지사는 신년사에서 “강원특별자치도는 ‘경제’”라며 “군사, 농업, 환경, 산림 등에 대한 지긋지긋한 규제를 풀 수 있는 권한을 확보해서 기업과 사람이 들어오는 신경제 국제도시를 만들어나가겠다”고 언급했다. 그러면서 김 지사는 “분권을 통해 규제를 풀 수 있는 권한을 확보하겠다”며 “튼튼한 재정은 강원특별자치도의 기반이다. 튼튼한 재정이 뒷받침돼야만 우리가 하고 싶은 일, 우리가 해야 할 일들을 마음껏 추진할 수 있다”고 했다.
▲김진태 강원도지사, 권혁열 강원도의회 의장 등이 2022년 8월 강원 춘천시 강원연구원 대회의실에서 열린 ‘민선 8기 강원특별자치도 출범과 권역별 발전 방안 모색 대토론회’에 참석하고 기념사진을 촬영하고 있다./사진=뉴시스



지역 주도 특별자치도…“특례 발굴 관건”


강원도는 제주도와 세종시와는 다르게 지역주도로 특별자치도를 추진한다. 제주도는 2005년 행자부가 ‘제주특별자치도 기본구상’을 발표하면서 진행됐고, 세종시는 2004년 행정수도 이전 계획 폐기 이후 중앙정부기관이 입주하고, 혁신도시 사업이 진행되면서 특별자치시가 됐다.

특별자치도가 성공적으로 출범하기 위해서는 독자적으로 권한을 행사할 수 있는 특례를 발굴해야 한다. 1월 16일 도는 강원특별자치법 개정안 최종판을 공개하고, 특별법 개정안 초안을 1월 18일 도내 국회의원 8명에게 전달했다.

강원특별법 개정안은 △4대 핵심 규제 △전략산업·지역개발 △행정·재정 △교육 등 4개 분야에 걸쳐 특례를 부여받거나 권한을 이양받기 위한 181개 조문을 담았다. 이는 2022년 5월 제정된 강원특별법의 조문이 23개에 불과한 것을 보완하기 위한 후속 조치다.

애초 ‘신경제 국제중심도시’로 가닥이 잡혔던 비전은 추상적이라는 비판이 제기되면서 ‘미래산업 국제도시’로 수정했지만, 1월 17일 도민 설명회에서 제주특별자치도 비전과 비슷하다는 의견이 나오자 ‘미래산업 글로벌 도시’로 다시 변경했다.

특례는 환경, 산림, 국방, 농지 등 다양한 분야에서 반영했다. 환경 부문은 환경부 장관의 권한인 환경영향평가를 도지사의 권한으로 이양하고 생태·자연도 1등급 권역 개발의 특례, 탄소중립 녹색성장 중점 자치도 조성, 댐 건설·관리 및 주변지역 지원에 관한 특례 등을 담았다.

산림 부문에서 산림청장의 권한 일부를 도지사에게 넘기는 내용을 담았다. 국방 부문은 접경지역 미활용 군용지 처분 및 활용에 관한 특례와 민통선(민간인출입통제선) 조정에 관한 특례 등을 포함했다.

농업 부문은 도지사가 농업진흥지역을 지정·변경 또는 해제할 수 있는 특례를 담았다. 전략산업·지역개발 분야는 첨단지식산업, 관광·문화, 농·축·해양수산, 폐광지역, 균형발전을 위한 특례를 제시했다.

이와 함께 외교, 국방, 사법 등을 제외한 중앙행정기관의 사무에 대해서는 강원자치도의 역량 등을 고려해 단계별로 이양하도록 했다.

교육에서는 특별자치도지사가 일정 지역을 국제적인 교육환경 조성을 목적으로 하는 국제교육특구를 지정, 국제학교를 설립·운영할 수 있도록 했다.

전략산업·지역개발 분야는 반도체 등 첨단산업 생태계 조성에 관한 특례와 디지털헬스케어 생태계 조성, 첨단지식산업, 관광·문화, 농·축·해양수산, 폐광지역, 균형발전을 위한 특례를 제시했다.

행정 특례에는 시·군의 지역구 도의원 정수는 최소 2명으로 한다는 조항이 포함됐다. 개정안이 통과되면 현재 도의원이 1명뿐인 화천, 양구, 인제, 고성, 양양은 지역구 도의원이 늘어날 수 있다.

또 도는 특별자치도가 지향하는 비전을 ‘미래산업 글로벌 도시’로 명시했다. 애초 ‘신경제 국제중심도시’로 가닥이 잡혔던 비전은 추상적이라는 비판이 제기되면서 ‘미래산업 국제도시’로 수정했지만 1월 17일 도민 설명회에서 제주특별자치도 비전과 비슷하다는 의견이 나오자 ‘미래산업 글로벌 도시’로 다시 변경했다.


특별자치도 지원위원회 출범…준비 박차


특별자치도의 원활한 출범을 위한 지원위원회가 1월 19일 발족하며 성공적으로 출범하기 위해 박차를 하고 있다. 국무총리 산하에 만들어진 강원특별자치도 지원위원회는 위원장인 국무총리를 포함해 각 부처 장관, 강원지사 등 29명으로 꾸려졌다.

또 각 부처 차관과 외부 전문가로 구성된 실무위원회도 함께 구성했다. 지원위원회는 강원특별자치도 운영을 위한 기본 계획을 수립하거나 향후 중앙부처 권한을 이양받을 때 심의하는 역할을 맡는다. 다만 도가 최근 마련한 강원특별법 개정안은 지원위원회를 거치지 않고 의원 입법 형태로 발의될 것으로 보인다.

지원위원회를 거치면 협의하는 데만 5개월가량 걸릴 것으로 예상함에 따라 이달 말까지 의원 입법으로 발의해 오는 3월부터 본격적인 논의가 이뤄지도록 할 예정이다.
▲2022년 6월 강원 춘천시 스카이컨벤션웨딩 2층 연회장에서 국민의힘 제8회 지방선거 당선자 대회 및 워크숍이 열리고 있다./사진=뉴시스



특별자치도 출범 맞춰 신청사 건립


도는 특별자치도 출범에 맞춰 강릉에서 직원이 근무할 수 있는 ‘제2청사’를 마련하겠다고 밝혔다. 강원특별자치도법 개정을 통해 이를 해결할 방침이다.

김진태 강원지사는 1월 19일 강릉 스카이베이호텔에서 열린 강원도의회 2023년도 의원총회에서 인사말을 통해 “조직개편과 입법 문제, 청사 건립 등이 필요하지만, 임차하더라도 7월 1일부터 강릉 제2청사에서 직원들이 근무할 수 있도록 하겠다”고 말했다.

그는 기존 강원도청 환동해본부 대신 강원도청 제2청사를 신설해 해양수산 업무 확대, 신소재·부품·수소 등 영동지역에 특화된 산업을 지원하는 부서를 신설하고 투자 유치를 포함한 경제기능 조직도 만들겠다고 공약한 바 있다.

영서 지역과 견줘 발전 여건이 열악한 영동·남부권 균형발전은 물론 이를 통해 강릉을 강원도 제2의 행정중심도시로 만들겠다는 구상이다. 다만 제2청사 건립을 위해서는 지방자치법과 공무원 조직에 관한 법 등 법률을 개정해야 한다.


‘전북특별자치도’ 무엇이 달라지나


▲ 2022년 12월 29일 전북도청 브리핑룸에서 김관영 전북지사와 국민의힘 정운천 전라북도당위원장, 더불어민주당 한병도 전라북도당위원장 등 여야 의원 등이 전북특별자치도 국회 본회의 통과 브리핑을 하고 있다./사진=뉴시스

전북특별자치도 설치 등에 관한 특별법은 28개 조항으로 이뤄졌다. 강원특별자치도법이 가진 25개 조항과 유사하고, 강원특별법에는 없는 사회협약, 해외 협력, 국가공기업 협조 등 3개 조항이 포함됐다.

전북특별자치도법은 실질적인 지방분권 보장과 지역 경쟁력 제고를 통한 도민의 복리증진을 목적으로 한다. 전북은 필요에 따라 다양한 초광역 협력을 강화할 수 있고 특별법에 따른 지원 확대를 요구할 수 있다. 특별자치도로서의 지위와 그에 맞는 ‘특례’를 확보할 수 있다. 지방 소멸의 위기 속에 돌파구를 찾던 전북은 이제 인구 증가, 산업 발전, 지역 성장동력 창출, 나아가 국가 균형발전을 도모할 수 있는 계기를 마련하게 됐다.

국가균형발전특별회계(균특)의 전북 별도 계정이 설치돼 무엇보다 안정적인 정부 지원이 가능해진다. 전북은 그동안 균특 사업의 지방 이양과 지역 주도로 예산을 편성할 수 있는 시도 지역 자율계정이 지속적으로 감소해 우려가 컸다. 특히, 오는 2027년에는 2200억원 이상의 재정 악화가 전망된 바 있다. 하지만 이번 특별법으로 안정적 재원 확보의 길이 열리게 돼 한 숨 돌린 셈이다.

국무총리 소속으로 전북특별자치도 지원위원회가 설치된다. 지원위원회를 통해 전북 지원을 위한 부처 간 협의와 조율이 보다 쉽게 진행될 수 있고, 다른 특별자치시·도와 협력도 강화해나갈 수 있다. 지원위원회 심의 결과를 통보받은 중앙부처는 필요한 조치를 이행하도록 법이 규정하고 있다. 따라서, 전북이 필요로 하는 지원사업이 속도감 있게 추진될 수 있게 된다.

맞춤형 ‘특전’을 부여할 특별지원 규정도 확보했다. 특별법 제7조에 따라 전북은 중앙부처의 행정, 재정상 특별지원을 받게 되고, 각종 시책사업 추진 시 우선 지원을 받게 됐다. 제24조에 따라서는 시군도 도지사와 협의를 거쳐 중앙부처 특례를 요구할 수 있다. 추후 용역을 통해 전북의 강점을 바탕으로 전북형 특례를 적극적으로 발굴하고 기업 유치의 기회도 넓어질 수 있다.

감사 특례도 부여돼 중앙부처의 감사를 받지 않는 감사위원회를 설치할 수 있다. 감사위원회는 내부통제를 강화한 독립기관으로 운영된다. 독립된 감사기구가 설치되면 전북특별자치도 내 위법 행위에 대해 자체적인 감사가 강화된다. 감사의 공정성과 투명성을 높일 것이라는 전망이다.


‘4중 차별’ 극복 공감대 속 입법 속전속결


전북특별자치도법은 지난해 4월 더불어민주당 안호영 의원이 처음 발의한 뒤 국회 본회의 통과와 정식 공포까지 8개월여 만에 시행이 결정됐다. 속전속결이다. 그만큼 지역 안팎의 염원이 컸다.

전라북도에는 광역시가 없다. 충남에 대전광역시, 충북에 세종시, 경남에 부산광역시, 경북에 대구광역시, 전남에는 광주광역시가 있어 광역시 중심으로 각종 인프라와 발전의 파급 효과가 있는 것을 감안하면 전북은 어떤 혜택도 받지 못한 채 소외된 상황이다. 산업화 과정에서 수도권 차별, 영호남 차별, 호남 내 차별, 초광역 제외까지 4중 차별을 겪어왔다는 인식은 그래서 설득력을 갖는다.

이에 따라 인구감소 위기 대응, 4중 차별 극복, 국가성장 선도라는 3대 과제 해결과 정책 소외 극복을 위해서는 전북을 독자권역으로 설정해야 한다는 여론이 높아졌다. 이런 가운데 지난해 지방선거에 나선 민선 8기 김관영 전북지사는 전북특별자치도 설치를 공약에 반영하고 입법 전략을 수립했다.

지난해 4월 민주당 안호영 의원의 법안 발의에 이어 8월에는 국민의힘 정운천 의원과 민주당 한병도 의원이 ‘전북특별자치도 설치 등에 관한 특별법’을 각각 발의했다. 입법을 위한 초당적 협력이 이뤄졌다. 김 지사를 비롯한 지역 인사들과 전북 출신·연고 국회의원들은 여야를 초월해 뜻을 함께하고 정부와 국회에 대한 설득 활동을 전개했다. 전북도의회는 ‘전북특별자치도 추진지원 특위’를 구성하고 수시로 국회를 방문해 행안위와 법사위를 대상으로 법안 통과를 위한 노력을 기울였다.

이후 병합심사 끝에 법안은 12월 1일 행안위 전체회의를 통과하고, 이어 27일 법사위 통과, 28일 본회의 최종 의결까지 이어졌다.


특별자치도 설치까지 1년…전담조직 가동


▲ 김관영 전북도지사를 비롯한 관계자들이 2022년 7월 15일 전북 전주시 전북도청 종합상황실에서 열린 전북 국회의원· 도·시군 예산정책협의회에 참석해 회의를 진행하고 있다./사진=뉴시스


전북특별자치도 출범까지 준비 기간은 1년이다. 전북도는 특별자치도 설치·출범과 관련한 한시적 전담 부서를 구성했다. 가칭 ‘전북특별자치도 추진단’으로, 추진단 내 3개 팀, 14명의 인원으로 운영된다. 추진단장은 임시로 정책기획관(국장급)이 맡기로 했다. 지금까지는 기획팀(3명) 체제로 운영됐다.

팀은 특별자치도 기획팀, 특례정책팀, 홍보협력팀 등으로 구성됐다. 특별자치도 기획팀은 △종합계획 연구용역 총괄 △특별자치도법 시행 준비 △특별자치도 비전·목표 수립 △법 개정 대응 △국회·부처·도의회 대응 등의 업무를 담당한다. 특례정책팀은 △전북형 특례 발굴 △분야별 전문가 자문단 운영 △중앙 권한의 지방 이양, 도·시·군 기능 배분, 자치분권 추진계획 수립·운영의 업무를 맡는다. 홍보협력팀은 학술대회, 문화행사, 언론사 등 제반적 홍보 업무와 함께 인식 확산 교육 등을 실시한다.

전북도는 중앙부처 및 강원·제주도와 협조체계도 가동했다. 이와 관련, 전북연구원은 지난달 중순 강원연구원, 제주연구원, 대전·세종연구원과 분권 협력을 위한 업무 협약을 체결했다. 이들 4개 연구기관은 업무 협약을 통해 전북·강원·제주·세종 특별자치단체의 협력과 연대를 선언했다. 연구기관들은 ‘특별자치도 분권 포럼’을 결성해 현안을 공유하고 공동 연구 기획, 중앙·지방 협력 방안 등을 모색해나가기로 했다. 지난달 말 전북에서 첫 순회 포럼이 열렸다.


법 보강해야…관건은 특례 발굴


도민들의 염원대로 전북 발전의 발판이 될 전북특별자치도 출범이 가시화됐지만, 성공적 운영을 위해선 갈 길이 멀다.

우선 법의 임의 규정이 다수여서 법을 구체화시키는 작업이 선행돼야 한다는 지적이다. 전북보다 6개월 앞서 출범을 앞둔 강원특별자치도의 경우 강원특별법 내용이 타 법령들과 충돌하는 조항이 9000여 건에 이른다는 분석이 나왔다. 전북특별법도 강원특별법과 대동소이한 데다 강원특별법에는 없는 사회협약, 해외 협력, 국가공기업 협조 등 3개 조항이 포함돼 있어 충돌 사례는 더 많을 것으로 보인다.

이에 대해 김관영 전북지사는 “제주, 강원 사례를 참고해 1년간 용역을 통해 다른 법 개정이 필요한 사항을 세밀하게 파악해 정리할 것”이라며 “특히 선택이 필요한 경우 주도권을 갖고 시·군의 적극적인 의견을 반영해 특별자치도 출범을 차질 없이 준비하겠다”고 말했다.

전북이 전국에서 4번째로 특별자치도의 지위를 획득한 데 이어 특별자치 지위를 추진하는 지자체도 상당수다.
김동연 경기도지사는 지난달 초 “올해를 경기북부자치도 설치의 원년으로 만들겠다”고 밝혔다. 김 지사는 지난해 후보 시절부터 경기북부자치도 설치에 강한 의지를 보여왔다. 여론을 수렴하기 위해 민관합동추진위원회를 구성했고, 조직 개편을 통해 ‘경기북부특별자치도 추진단’을 설치했다. 경기북부특별자치도 설치 협치·공론화 사업에 예산 15억원을 확보하는 등 행보가 빠르다.

충북은 특별자치도 설치 등의 내용을 담은 ‘중부내륙지원특별법’을 검토하고 있다. 앞서 지난해 10월 충북도의회를 비롯해 청주·제천시의회 등 충북지역 의회에서는 ‘바다 없는 충청북도 지원에 관한 특별법’ 제정을 정부와 국회에 촉구하는 건의문을 잇따라 채택했다. “충청북도는 대한민국에서 유일하게 바다를 접하지 않은 지역으로, 바다를 접하지 않고 있다는 이유로 해양수산부의 예산 지원을 받을 수 없고, 환경부의 수변지역에 대한 각종 규제들로 인해 지역발전이 침체되고 있다”며 합리적인 보상과 규제 완화를 촉구하는 내용이다.

광주·전남도 특별자치단체 설립을 추진하기로 합의한 상태다. 부산·울산·경남의 ‘부울경 메가시티’, 대전·세종·충남·충북의 ‘충청권 메가시티’ 조성 작업도 진행 중이어서 전국에는 특별지위를 가진 지자체가 ‘난립’할 가능성이 제기된다. 예산 지원에는 한계가 있어 특별자치도가 ‘특별’한 지위를 갖지 못한 채 정치적인 논리로 예산의 일괄적 분배가 이뤄질 수 있다는 우려다.

2006년 제주특별자치도는 국방, 외교, 사법 이외 중앙 정부의 대체 권한을 갖고 출범했지만, 전북은 강원도와 마찬가지로 높은 수준의 자치권 확보는 사실상 어렵다. 다만 지역에 맞는 차별화된 사업 추진을 통해 지역 발전을 견인할 수 있다. 제주는 ‘국제 관광’, 세종은 ‘행정수도’라는 명확한 특징이 있었고, 강원은 ‘분단과 평화’라는 입법 명분이 뚜렷했다. 그러나 전북의 경우 지역 낙후 극복이라는 명분 외에 지역만이 갖는 특색이 명시되지 않다는 점에서 전북만의 특례 발굴이 특별자치도의 내실을 다지는 관건이 될 전망이다.

▶본 기사는 입법국정전문지 더리더(the Leader) 2월호에 실린 기사입니다.
semi4094@mt.co.kr
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