지방의회 인사청문회, ‘낙하산’ 끊을까

[심층리포트 ]9월 시행 개정 자치법 ‘구속력’도 가능, 의회 역할 강화 기대

머니투데이 더리더 이하정 홍세미 기자 입력 : 2023.04.03 09:56
▲ 김진표 국회의장이 2월 27일 오후 서울 여의도 국회 본회의장에서 열린 제403회 국회(임시회) 제8차 본회의에서 지방자치법 일부개정법률안(대안)을 재석 272인 찬성 267인으로 가결하고 있다./사진=뉴시스

대통령이 국무위원 등을 임명할 때 국회가 실시하는 인사청문회에는 전 국민의 관심이 쏠린다. 대통령이 지명한 후보자의 자질과 도덕성을 검증하기 위해 가족과 재산, 경력 등이 모두 도마 위에 오른다. 후보자 검증 과정에서 다양한 논란이 제기되고, 검증 결과 후보자가 낙마하기도 한다. 이런 국회의 인사청문회 풍경을 지방의회에서도 볼 수 있게 될까.

지방의회의 인사청문회와 교섭단체 제도에 대한 법적 근거가 마련됐다. 지방자치법 일부개정법률안이 지난 2월 27일 국회 본회의를 통과해 오는 9월부터 시행된다.



인사청문회 명문화…실효성 제고되나



개정 지방자치법은 지방자치단체장이 지방공사 사장과 지방공단 이사장, 지방자치단체 출자·출연 기관의 기관장 등의 직위 중 조례로 정하는 직위의 후보자에 대해 지방의회에 인사청문을 요청할 수 있도록 했다. 이 경우 지방의회 의장은 인사청문회 실시 후 그 경과를 지방자치단체장에게 송부하도록 했다.(제47조의2항 신설)
통과된 개정안은 지난 2020년~2021년 사이 발의된 지방자치법 일부개정법률안, 지방공기업법 일부개정법률안, 지방자치단체 출자·출연기관의 운영에 관한 법률 일부개정법률안을 포괄적으로 담은 대안 성격의 개정안이다. 지방의회 관련 제도의 법적 근거 마련이 주요 내용이다.

그동안 세종시를 제외한 광역지방자치단체들은 지방의회와의 협약 등을 통해 주요 직위자에 대한 인사청문회를 실시해왔다.

인천광역시의회는 2013년 ‘인천시의회 인사간담회 운영지침’을 만들어 이번 개정법률안과 비슷한 내용의 인사간담회를 진행해왔다. 운영지침은 인천시장의 요청에 따라 부시장 내정자 및 5급 이상 개방형 직위 내정자, 공사·공단 임원 내정자, 자치경찰위원장 내정자 등에 대해 인사간담회를 진행할 수 있도록 하고 있다. 울산광역시는 2018년 울산시와 울산시의회가 ‘울산시 지방공기업 등의 장에 대한 인사청문회 실시 협약’을 체결해 지방 공공기관에 대한 인사청문회를 실시해왔다. 인사청문 대상은 울산연구원과 울산경제진흥원, 울산시설공단, 울산도시공사 등 4개 산하기관으로 정해졌다. 경기도의회도 민선 8기 들어 지금까지 김세용 경기주택도시공사 사장 등 14개 경기도 산하기관장에 대한 인사청문회를 실시했다.

대부분 지방의회가 지자체와의 협약에 따라 인사청문회를 실시해왔지만, 법적 구속력이 없는 협약에 근거한 인사청문회로 제대로 된 검증이 이뤄졌다고 보기는 어렵다는 지적을 받아왔다. 실효성마저 떨어지는 게 현실이었다. 최근 충북도의회와 충북도 간의 갈등은 이런 한계를 여실히 보여준다.

충북도의회는 최근 충북도 출자·출연 기관인 충북테크노파크 원장 임용을 놓고 충북도와 갈등을 빚었다. 충북도가 인사청문회 절차를 거치지 않고 원장을 임용하려 한다며 도에 재공모를 요구한 것. 충북도의회 산업경제위원회는 지난달 21일 오원근 충북테크노파크 원장 임용 후보자의 인사청문회를 취소했다. 산업경제위는 “오 후보자의 직무수행능력과 도덕성 등을 검증하려 했지만 이미 중소벤처기업부가 오 후보자를 원장으로 승인했다”며 “도의회 인사청문회를 거치지 않고 승인 절차를 마무리한 것은 유감”이라고 밝혔다. 산업경제위는 “오 후보자 임용을 철회하고, 재공모해야 한다”며 “도는 재발 방지를 약속하고 정중히 사과하라”고 덧붙였다. 충북참여자치시민연대도 성명을 내고 “의회 인사청문 절차를 거치지 않은 ‘의회 패싱’, ‘노룩 승인’을 취소하라”고 요구했다. 현재 충북도는 일련의 과정에 절차상 문제가 있는지 법률 검토를 진행하고 있다.

개정 지방자치법은 인사청문회를 법적으로 보장하면서 ‘그 밖에 인사청문회의 절차와 운영 등에 필요한 사항은 조례로 정한다’는 임의 규정을 뒀다. 각 지방의회가 조례를 통해 인사청문 결과에 대한 구속력을 부여하는 것도 가능하다는 해석이다. 또, 기초자치단체 공공기관장 선임에 따른 기초의회의 인사청문회 가능성도 열리게 되면서 지방의회의 역할이 한층 강화될 것이라는 기대도 나온다.



‘인사권 독립’ 발판, 2020년 지방자치법 전부개정


▲ 2022년 12월 22일 서울 중구 서울시의회에서 열린 서울시의회 제315회 정례회 제7차 본회의에서 김현기 의장이 의사봉을 두드리고 있다. /사진=뉴시스

지방분권의 핵심은 인사, 예산, 조직이다. 이 중 인사권 독립의 발판은 2020년 지방자치법 전부개정으로 마련됐다.
이전의 지방자치법은 지방의회 사무처 소속의 사무직원을 지자체장이 임용하도록 했다. 예를 들어 서울시장이 시 소속 공무원들을 서울시의회 사무처에 배치하는 방식으로 직접 임용해왔던 것. 그러나 2020년 개정된 지방자치법은 지방의회 소속 사무직원 임용권을 지방의회 의장의 권한으로 넘겼다(제103조). 의회가 직접 직원도 채용할 수 있게 됐다.

또, 의회의 전문성을 강화하기 위해 지방의회에 정책지원전문인력을 도입했다(제41조). 모든 지방의회는 의원정수의 절반 범위에서 정책지원 전문인력을 운영할 수 있게 됐다. 의원 2명당 정책지원관 1명을 둘 수 있게 된 것이다.
지방의회의 책임성을 강화하기 위해서는 주민에 대한 정보 공개를 확대하고(제26조), 지방의원의 겸직을 금지하는 조항(제43조)도 포함됐다.



지방자치법 32년 만의 전부개정으로 자치분권 도약


▲충북 괴산군의회의원들이 2022년 3월 16일 307회 임시회를 열고 건의문을 채택한 자치분권 실현을 위한 지방의회법 제정을 촉구하고 있다./사진=뉴시스

지방자치법 전부개정은 1988년 이후 32년 만이었다. 지난해 1월 13일 시행된 개정 지방자치법은 주민참여 확대, 지방의회 역량과 책임 강화, 행정 효율 증진 등을 도모하고 있다.

개정법은 목적 조항에 주민의 지방자치행정 참여권을 명시했다(제1조). 주민이 지자체 조례의 제·개정 또는 폐지를 청구할 수 있는 주민조례발안제를 도입하고(제19조), 정책 결정과 집행 과정에 주민이 직접 참여할 수 있도록 했다(제17조). 주민조례발안과 주민감사청구권자 기준 연령도 만 19세에서 만 18세로 낮췄다(제21조).

지방자치단체의 권한을 확대해 지방행정 역량 강화도 꾀했다. 특례시의 근거를 마련한 것도 이때다. 인구 100만 이상 도시를 특례시로 지정하고 행정수요에 따라 시·군·구에 특혜 지위를 부여할 수 있도록 했다(제198조). 주민투표를 통해 지방의회와 집행기관의 구성 형태 변경이 가능하도록 했다(제4조).

자치권 확대를 위해서는 중앙정부의 자의적인 사무 배분을 막기 위해 지역적 사무는 지역에 우선 배분하도록 규정을 마련했고(제11조), 각 지역 조례로 정하도록 위임한 사무에 대해 법령이 간섭할 수 없도록 자치입법권 보장을 강화했다(제28조).

중앙-지방 정부의 협력을 활성화하기 위해 국가와 지방의 협력을 의무화했고(제164조), 지방자치단체가 국가의 주요 정책과 지방 현안 등에 대해 대통령과 논의·협의가 가능하도록 중앙지방협력회의를 도입하도록 했다(제186조). 중앙지방협력회의는 제2국무회의로 불리며 지금까지 3차례 개최됐다. 이와 함께 2개 이상의 지방자치단체가 공동으로 특정한 목적을 위해 특별지방자치단체를 설치·운영할 수 있는 규정도 마련됐는데(제199조) 이에 따라 지난해 4월 부산·울산·경남이 함께하는 전국 최초의 특별지방자치단체인 부울경특별연합이 출범했다.



“무늬만 독립? 지방의회법 제정돼야”


▲윤석열 대통령이 3월 10일 전북 전주 완산구 전북도청에서 열린 제3회 중앙지방협력회의를 주재하고 있다./사진=뉴시스

지방의회법 개정으로 인사권을 확보했지만 예산과 조직 구성 권한은 없어 반쪽 독립이라는 의견이 있다. 이 때문에 예산·조직 구성 권한을 부여한 지방의회법 제정이 필요하다는 주장이 나온다.
 
지난 2월 전북도청에서 열린 ‘제3회 중앙지방협력회의’. 윤석열 대통령이 참석한 가운데 김현기 대한민국시도의회의장협의회장은 “지방의회가 집행기관과 함께 지방시대를 여는 수레의 두 바퀴 중 한 축으로 역할과 기능을 확충하기 위해서는 지방의회법 제정이 절실하다”고 밝혔다. 지방의회법 제정을 공식 건의한 것이다. 김현기 협의회장은 정부의 실무 지원, 현장에 기반한 제도혁신, 긴밀한 협업의 필요성 등에 따라 행정안전부 주도로 관계부처와 민간 전문가 등이 폭넓게 참여하는 ‘지방의회법 제정 지원 TF’ 구성도 제안했다.

염종현 경기도의회 의장은 지난달 14일 ‘제367회 임시회’에서 개회사를 통해 “지난 2월 27일 지방자치법 개정안이 통과돼 경기도의회 교섭단체 운영과 산하기관 인사청문회 시행을 위한 법적 근거가 마련됐다”며 “원활한 의회 운영을 위해 진즉 도입된 제도를 1991년 지방자치제 부활 이후 32년 만에 겨우 마련한 것이 과연 정상적이라고 할 수 있는가”라고 지적했다. 특히 지금의 지방의회를 ‘반쪽짜리’라고 규정하며 독립된 감사조직 부재, 조직권·예산편성권 부재 등을 문제점으로 꼽았다. 그러면서 “언제까지 시혜적 입장에서 지방자치와 분권강화를 위한 제도를 찔끔찔끔 개선할 것인가”라며 정부와 국회를 직격했다.

지방의회에서는 여러 차례의 지방자치법 개정에도 진정한 지방분권은 한계가 있다고 보고 있다. 예산과 조직편성권이 없는 상황에서는 지방의회가 ‘무늬만 독립된 기관’일 수밖에 없다는 입장이다. 따라서 전국 지방의회에서는 조직권과 예산편성권을 확보하기 위해 별도의 지방의회법 제정이 이뤄져야 한다는 목소리가 높다.

충북 시·군의회 의장협의회는 지난 2월 1일 제천에서 정례모임을 갖고 ‘지방의회 독립성 강화와 자치분권 실현을 위한 지방의회법 제정 촉구 건의문’을 만장일치로 채택했다. 전남 순천시의회도 2월 15일 보도자료를 내고 “지방의회와 지자체 간 상호 견제와 균형을 이룰 수 있도록 지방의회법을 제정하고, 이 법에 조직구성권과 예산편성권을 포함해야 한다”고 밝혔다.

이런 분위기 속에서 지방의회법 제정을 위한 TF가 꾸려진 의회도 있다. 인천광역시의회는 인천의 실정에 맞는 자치분권 방안을 마련하고 지방의회법 제정 촉구 및 조직·예산권 확보를 위한 추진동력을 강화하기 위해 ‘지방의회기본법 제정 TF’를 구성했다. TF는 의장을 단장으로 자치분권발전 TF와 실무지원반, 입법·법률 자문단으로 꾸려져 입법에 필요한 자료를 수집하고 법률안을 마련하는 등의 활동을 이어나갈 계획이다.



지방자치법 전부개정에도 관행은 여전


▲ 충북참여자치시민연대가 2월 28일 오전 충북도의회 현관 앞에서 해외연수를 떠난 충북도의회 의원이 기내에서 음주 추태를 벌였다는 의혹과 관련해 진상 조사를 촉구하는 기자회견을 열고 있다./사진=뉴시스

▲ 충북시군의회의장협의회가 지방의회법을 제정하라고 국회와 정부에 촉구했다. /사진=뉴시스

지방의회에서는 이처럼 ‘지방의회법’까지 제정하자고 나서지만 지난해 1월부터 시행 중인 개정 지방자치법도 실현이 제대로 안 되고 있다는 목소리가 나온다. 제도는 바뀌었지만 과거의 관행이 아직 남아 있다는 것이다.

개정 지방자치법은 ‘의장은 지방의회 사무직원을 지휘·감독하고 관련 규정에 따라 그 임면·교육·훈련·복무·징계 등에 관한 사항을 처리한다’고 명시돼 있다. 이에 따라 지방의회 사무직원의 임명권이 시에서 의회로 넘어왔다.

그러나 여전히 지방의회가 공무원을 직접 채용하지 못하고 시 집행부로부터 직원을 파견받아 충원하는 사례가 적지 않다. 의회사무국의 경우 집행부 인력을 파견받는 형태로 운영되고 있다. 이런 과정에서 시와 의회 간 갈등이 일어나기도 한다. 수원시의회의 경우 지난해 파견 인사를 놓고 수원시와 갈등을 빚었다. 집행부가 시의회에 파견한 의회사무국장을 복귀시키는 과정에서 시의회와 사전 협의가 없었다는 이유였다. 안성시의회도 지난해 7월 시가 시의회의 동의 없이 간부 직원들의 파견 기간을 5개월 연장한 것을 두고 논란이 일기도 했다.

대전 중구의회에서는 지난해 구청장이 의장 추천 없이 특정 인사를 의회사무국 전문위원으로 발령해 갈등을 빚었다. 당시 의회에서는 지방자치법과 관련 조례를 위반했다며 임시회를 열어 인사 발령 취소를 의결했다. 광주 북구의회에서도 지난해 하반기 인사에서 의사국장 자리를 놓고 시와 의회 간 갈등이 일었다. 결국 ‘1년 6개월 인사 교류’를 통해 집행부에서 파견한 의사국장을 임명하기로 결정했고, 임기가 만료되기 전 교류인사가 아닌 개방형 직위 공모로 전환키로 하면서 일단락됐다.

시의회가 개정법 시행에 맞춰 조직을 정비하면서 집행부에 인력충원을 요청했지만 최소 요구 인력만 배정받는 일도 일어났다. 청주시의회는 개정법 시행에 맞춰 조직을 정비하면서 청주시에 인력 충원을 요청했지만, 최소 요구 인력의 절반인 3명만 배정받았다. 의회 관계자는 “집행부에서 파견된 공무원이 의사국장 자리에 배치되면 집행부 소속 공무원인지, 집행부 감시·견제라는 의회 본연의 역할을 지원하는 의사국장인지 혼란스러워하기도 한다”고 했다.



기초의회는 ‘인력난’ 겪기도


▲ 경북 포항시의회와 포항시 간부들이 2018년 2월 7일 소통간담회를 갖고 있다./사진=뉴시스

기초의회의 경우 지원자가 적어 인력난을 겪기도 했다. 지방의회 인사권이 독립됐지만 인력 고용에 문제를 겪고 있는 것이다. 이를 위해 제도적 보완이 필요하다는 지적도 나온다.

17개 광역 시·도의회는 집행부와 인사교류 협약 체결로 본청 복귀가 가능해 전출자가 없는 상황은 아니다. 조직·인력 규모가 큰 광역의회와 달리 의회조직이 적은 기초의회의 경우 승진에 불리하다고 판단, 의회 전출을 꺼리는 분위기가 있기도 했다.

2022년 1월 개정 지방자치법이 시행되기 한 달 전인 2021년 12월 각 지자체는 지방의회 인사권 독립을 본청 직원을 대상으로 의회 사무국 전입 희망자를 모집했다. 경북 안동시의회가 전입 희망자 18명을 모집한 결과 4·5급은 지원자가 한 명도 없었다. 또 전남 목포시의회는 4급 자리에 한 명도 지원하지 않았다. 경남 창원시의회는 3급 사무국장 자리는 아예 공모대상에서 제외한 채 5급 4명을 모집했으나 1명밖에 지원하지 않았다.

’정책지원관’ 모집에서도 비슷한 양상을 보이기도 한다. 정책지원관은 지방자치법 전부개정안으로 각 의회마다 도입됐다. 정책지원관 모집에 광역의회는 두 자릿수 경쟁률을 기록한 곳도 있지만, 기초의회는 적임자가 없어 재공고를 내는 곳도 있다.

지난해 정책지원관 채용에 대전시의회는 10.4:1, 세종시의회는 11.5:1, 울산시의회는 9:1의 경쟁률을 보였다. 거창군의회의 경우 지난해 정원 5명 가운데 2명을 모집했지만 적임자를 구하지 못했다. 지난 3월 재공고를 내고 4월 최종 합격자를 발표한다고 밝혔다. 또 의령군의회와 하동군의회에서도 적임자가 없어 정책지원관을 뽑지 못했다. 충남 옥천군의회는 지원자가 적어 선발하기 어렵다는 이유로 지난해 정책지원관 임기를 2년에서 5년으로 늘리기도 했다.



“의회법 제정하려면 의원 역량 강화해야”



무엇보다 지방의회의 권한이 확보되기 위해서는 지방의회 의원의 역량이 강화돼야 한다는 목소리가 크다. 경제정의실천시민연합(경실련)이 2018년부터 2022년 1월까지 지방의회 의원이 발의한 조례안을 분석한 결과, 광역의원의 연평균 조례안 발의 건수는 2.99건이었다. 또 기초의회의 연평균 조례안 발의 건수는 2.05건이었다. 특히 임기 중 단 한 건의 조례도 발의하지 않은 의원은 184명(6.2%)이었다.

특히 한 건의 조례도 발의하지 않은 의원이 이번 민선 8기에 당선되기도 했다. 경실련이 지난해 8월 ‘조례발의 연평균 1건 미만 전직 의원 당선자 현황’을 분석한 결과, 지난 의회에서 단 한건도 조례안을 발의하지 않은 의원 중 104명(59.4%)이 당선됐다.

코로나19 방역 완화로 하늘길이 열리면서 한동안 중단됐던 지방의회 의원의 잦은 해외연수도 도마 위에 오른다. 대전시의회 소속 의원 4명은 지난 3월 호주와 뉴질랜드 등으로 해외연수 일정을 잡았다. 이번 연수의 목적은 공원·녹지 및 복지분야에 대한 외국 우수사례 벤치마킹이다. 의원 1명당 487만2000원 예산이 지원된 것으로 알려졌다.

경북도의회 건설소방위원회 소속 의원들도 지난 3월 23일부터 6박 8일 일정으로 해외연수를 떠났다. 이들은 프랑스와 스위스, 이탈리아로 갔다. 의원 1명당 406만3000원 예산이 지원된다. 충남도의회 기획경제위원회 소속 의원 6명도 3월 10일 해외연수를 떠났다. 이들은 영국, 이탈리아, 독일 등을 둘러봤다.

한편 정부에서는 의원의 역량 강화를 위해 다양한 프로그램을 진행하고 있다. 행정안전부 지방자치인재개발원(원장 류임철)은 지난 1월 전북 완주에서 ‘제1기 지방의원 기본과정’ 교육을 실시했다. 제1기 지방의원 기본과정은 의원들이 의정활동에 가장 필요한 기본적인 사항 위주의 교과목으로 편성됐다. 의회 차원에서도 의원의 역량 강화를 위해 다양한 프로그램을 진행하고 있다. 경기도의회는 올해부터 경기도 내 대학교와 협업해 ‘경기도의회 특화 대학 연계 교육과정’을 신설해 운영한다. 경북도의회는 3월 22일 제338회 제2차 본회의 폐회 후 도의원과 의회사무처 직원 등을 대상으로 ‘조례안 입안 및 심사기법’을 강연주제로 의정아카데미를 가졌다. 안동시의회와 상주시의회에서도 지난 2월 초선의원을 위해 의정역량 강화 직무교육을 실시했다.


▶본 기사는 입법국정전문지 더리더(the Leader) 4월호에 실린 기사입니다.

hjlee@mt.co.kr
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