‘방만’이 쏘아올린 공공 혁신, 성공할까

[심층리포트] 효율보다 기능이 중요, 추세 거스르는 ‘시장화’도 실패 위험성

머니투데이 더리더 이하정 홍세미 기자 입력 : 2022.11.01 09:33
▲6월 21일 용산 대통령실 청사 영상회의실에서 열린 국무회의에서 한 참석자가 공공기관 방만경영과 관련한 회의 자료를 보고 있다./사진=뉴시스
윤석열 정부가 공공기관 개혁에 칼을 빼들었다. 기획재정부는 지난 7월 29일 공공기관 혁신 가이드라인을 발표했다. 가이드라인에 따르면 전국 공공기관 350개를 대상으로 개편이 진행된다.

공공기관 정원을 감축하고 유사한 기관은 통폐합 또는 조정하겠다는 게 핵심이다. 우선 공공기관이 맡고 있는 업무를 축소한다. 민간에서 할 수 있는 분야나 지방자치단체가 하고 있는 업무는 공공기관이 손을 떼도록 한 것이다. 또 공공기관 예산을 10% 줄이고, 각종 복지 혜택도 삭감한다고 밝혔다. 직무 난이도와 보수를 연계한 직무급을 도입해 공공기관 보수 체계를 개편하고, 올해 하반기와 내년 업무추진비는 전기 대비 10% 이상 깎는다. 내년 경상 경비는 올해보다 3% 줄이는 것을 원칙으로 한다. 불요불급한 자산 매각도 한다.

기재부는 지난 5년간 공공기관이 부채규모는 확대된 반면, 수익성·생산성 악화로 효율화가 필요한 상황이라는 점을 들며 혁신이 불가피하다고 설명했다.

공공기관 수는 2007년 ‘공공기관 운영에 관한 법률’이 제정될 당시 298곳이었다. 현재 350곳으로 늘었다. 총예산 규모는 761조원으로 국가 예산의 1.3배다. 공공기간 부채는 2017년 493조원에서 지난해 583조원까지 늘었다.

특히 국회 기획재정위원회의 김영선 국민의힘 의원에 따르면 지난해 영업 실적이 있는 공공기관 340곳 중 161곳(47.4%)이 영업 손실을 냈다. 김 의원은 10월 4일 국정감사에서 “공공기관 알리오와 기획재정부 등으로부터 확인한 자료에 따르면 2021년 공공부채 규모는 583조원으로 부채비율이 151%에 달하는 것으로 나타났다”고 밝혔다. 또 “영업 실적이 있는 공공기관 340곳 중 47.4%에 해당하는 161곳이 영업 손실을 보는 것으로 나타났다”고 말했다.

영업 손실은 크지만 인력이 증가하고 평균 보수도 늘었다. 기재부에 따르면 공공기관 인력은 2017년 5월 기준 33만4000명에서 올해 5월 44만9000명으로 11만5000명이 늘었다. 공기업 평균연봉은 지난해 8000만원을 넘었다. 구자근 국민의힘 의원(경북 구미갑)이 지난 2021년 10월 4일 기재부의 ‘공공기관 경영정보 공개시스템’에 등록된 공기업들의 재무정보를 분석한 결과, 공기업의 직원평균보수는 2016년 7838만원, 2017년 7830만원, 2018년 7852만원, 2019년 7947만원, 2020년 8155만원을 기록했다.

또 ‘성과급 파티’를 여는가 하면, 회사 직원이 법인카드로 연간 수천만원의 식사비를 지출한 사례 등이 국감에서 드러나기도 했다.

지난달 한국광물자원공사가 강훈식 더불어민주당 의원실에 제출한 자료에 따르면 임직원 성과급으로 올해 30억127만원(8월 기준)을 지급했다. 2018년 7억3775만원, 2019년 24억5648만원에 이어 매년 늘어난 것이다. 성과급 지급의 기준이 된 정부의 광물자원공사에 대한 경영평가는 2017년 D, 2018년 C, 2019년 C에 불과했다. 광물자원공사는 2015년 부채비율 6905%를 기록한 뒤 2016년부터는 자본잠식 상태에 빠져 있다.

또 한국조폐공사가 김태흠 국민의힘 의원실에 제출한 자료에 따르면 지난해 성과급 225억원을 지급했다. 지난해 당기순이익(95억원)의 두 배가 넘는 규모다. 1인당 수급액으로 환산하면 1160만원이다. 기타 성과급과 포상금 등을 합하면 1인당 2323만원이다. 조폐공사는 올해 6월 기준 총부채가 2472억원으로, 2016년(534억원) 대비 약 2000억원 늘었다. 급증한 부채로 인해 지난해 이자액만 9억6000만원에 달했다.

또 올해 상반기에만 약 14조3000억원의 적자를 기록한 한국전력공사는 법인카드를 무분별하게 쓴다는 지적을 받았다. 한전 서울본부 기획관리실 경영지원부의 경우 지난해 3월 한 직원의 정년퇴직 행사 후 점심 회식을 하며 409만원을 법인카드로 결제한 것도 드러났다. 당시는 사회적 거리 두기 2단계와 5인 이상 사적 모임 금지가 이뤄지던 때다.
▲추경호 경제부총리 겸 기획재정부 장관이 7월 29일 오전 서울 종로구 정부서울청사에서 제9차 공공기관운영위원회(공운위)에 참석해 공공기관 혁신 가이드라인에 대해 발언하고 있다. /사진=뉴시스



역대 정부 공공기관 개혁에 칼 빼들었지만…성과 없었다


이 같은 논란으로 공공기관에 대한 인식은 대체적으로 부정적이다. 기재부와 한국조세재정연구원이 지난 6월 일반 국민과 공공기관 종사자, 연구자 등 1500여 명을 대상으로 실시한 설문조사에서 ‘공공기관 방만경영이 심각하다’고 답한 비율은 65%였다. 72%는 “강도 높은 개혁이 필요하다”고 답했다.

역대 정부는 공공기관 개혁을 주요 국정과제로 삼았지만 성과는 기대에 미치지 못했다. 이명박 정부는 2008년 ‘공공기관 선진화’를 내세우며 공공기관 통폐합과 기능 조정 등을 담은 선진화 계획을 발표했다. 박근혜 정부는 공공기관의 합리화·정상화 등을 내걸고 개선에 나섰다. 공공기관의 일자리 창출과 정보 공개 및 공유를 확대하고 부채 관리와 기능 조정을 통한 방만 경영을 개선하는 대책을 제시했다. 문재인 정부는 공공기관 비정규직의 정규직 전환을 추진하면서 공공기관 평가에서 일반 경영 실적의 비중 축소, 성과연봉제 폐지 등을 진행했지만 ‘혁신’이라는 점에서 눈에 띄는 성과는 내지 못했다.



정부 기조에 발맞춘 지자체…통폐합 시작됐다


정부 기조에 발맞춰 민선 8기 광역단체도 대대적인 산하기관 통폐합, 조직개편에 나섰다. 가장 먼저 시행한 지자체는 대구시다. 대구시는 산하 공공기관 18개를 10개로 통폐합하는 ‘통합공공기관별 개정 조례안’을 지난 7월 22일 통과시켰다. 이에 따라 대구도시철도공사와 도시철도건설본부를 통합한 ‘대구교통공사’가 출범했다. 또 체육 도로 교통시설 등을 관리운영하는 ‘대구시설공단’과 하수 위생 음식물 처리 등을 맡았던 ‘대구환경공단’이 통합돼 ‘대구공공시설관리공단’이 10월 26일 출범했다.

서울시는 산하기관 중 업무가 중복된다는 지적을 받았던 서울시50플러스재단과 공공보건의료재단, 서울기술연구원을 통폐합하기로 했다. 구체적인 통폐합 방안은 내년 초에 나올 예정이다. 시는 경영효율화 용역 결과와 출자·출연기관 운영심의위원회 논의 등을 거쳐 최종 방안을 마련할 계획이다. 통폐합 대상이 아닌 투자·출연기관에 대해서도 사업 조정에 나선다. 오세훈 시장의 역점 사업을 효과적으로 수행할 수 있도록 투자·출연기관의 사업에 대해서도 재구조화를 한다는 방침이다.

부산시도 산하 공공기관을 25개에서 20개로 줄인다고 10월 5일 밝혔다. 시는 행정부시장과 경제부시장을 공동단장으로 ‘공공기관 효율화 추진단’을 구성한 뒤 25차례 회의를 개최해 공공기관 효율화 방안을 조정하고 있다고 했다. 구체적으로 부산도시공사로 주거복지 지원기능을 일원화하고, 시설공단과 스포원(옛 경륜공단)을 통합한다. 또 부산여성가족개발원과 부산인재평생교육진흥원을 통합하고 연구기능을 모두 부산연구원으로 이관한다. 또 부산국제교류재단과 부산영어방송재단을 ‘부산글로벌도시재단’으로 통합하고, 흩어져 있는 창업업무를 부산창업청으로 이관하기로 했다. 지식기반 서비스산업의 일원화와 수요자 중심의 기업지원체계 구축을 위한 산업진흥기관 통합도 추진한다.

인천시도 ‘시정혁신단’을 신설, 업무가 중복되는 공공기관을 통폐합하겠다고 나섰다. 울산시는 여성가족개발원과 사회서비스원을 통합한 ‘복지가족진흥원’을 설립하겠다고 발표했다.

경북도는 산하 공공기관을 28개에서 19개로 축소하는 업무를 수행할 구조개혁 통합 추진단을 가동하고 있다. 10월 중순에는 조례 등 관련 규정을 개정하고, 연말까지 통폐합을 진행할 예정이다.



공공노조 “혁신안은 사실상 민영화” 반발


▲ 참여연대, 한국노총, 민주노총 등 노동시민사회단체 회원들이 서울 용산구 대통령 집무실 인근에서 돌봄·의료·교육 등 복지 민영화 선언, 윤석열 정부 규탄 긴급 기자회견을 하고 있다./사진=뉴시스

정부의 ‘공공기관 혁신 가이드라인 발표’에, 공공기관 노조들은 즉각 ‘폐기’를 촉구했다.

한국노총과 민주노총 공공기관 노조 대표자 300여 명은 10월 6일 서울 마포구청 대강당에서 ‘전국 공공기관 노조 대표자대회’를 개최했다. 공기업, 준정부기관, 기타 공공기관, 지방공기업 등 전국의 모든 공공기관 노조 대표자들이 모였다. 전국 350개 중앙 공공기관과 1004개 지방공기업이 이에 속한다. 공공기관 노조들이 상급 단체를 망라한 대표자회의를 연 건 지난 2015년 이후 7년 만에 처음이다.

이들은 정부의 공공기관 기능 축소, 강제 자산매각, 불법 임금체계 개편 정책 등을 집중 성토했다. 특히 정부의 ‘공공기관 혁신화’를 ‘민영화’로 규정했다. 참가자들은 “묵묵히 자신의 자리를 지키며 평생을 임금 가이드라인에 갇혀 살아가는 공공부문 노동자들을 윤석열 정부가 파티나 하는 방만한 존재로 인식시키고 있다”며 “공공성마저 훼손시키는 잘못된 혁신 가이드라인으로 국민과 노동자들을 고통으로 내몰고 있다”고 주장했다. 이들은 정부 정책에 대해 △민간주도 성장을 위한 ‘공공기관 죽이기’ △악의적 프레임 ‘방만 경영’ △혁신가이드라인 ‘민영화’ 수준으로 규정하고, △민영화 저지 △구조조정 저지 △공공성 강화 등을 강조했다.

나순자 보건의료노조 위원장은 “코로나 시기에 한 사람이라도 더 살리기 위해 최선을 다했던 공공의료는 민간위탁 등 의료민영화 정책으로 가고 있다”며 “이로 인해 환자 안전과 국민의 건강권이 위협당하고 있다”고 주장했다. 현정희 공공운수노조위원장은 “정부가 공공기관 혁신이라는 핑계로 구조조정을 하고 민영화를 위해 악의적인 거짓 선동을 하고 있다”며 “전기, 수도, 지하철, 철도, 공항, 의료, 교육, 보육, 돌봄 그리고 온 국민이 살아가는 데 필요한 사회복지 모든 공공분야를 민영화해 재벌만 살찌우겠다고 하고 있다”고 비판했다. 류기섭 공공연맹위원장도 “공공기관을 방만하다고 비효율적이라고 얘기하는데, 정책은 그들이 했지 우리가 한 것이 아니었다”며 “모든 잘못을 공공기관 노동자들에게 돌리고 있다”고 말했다. 박해철 공공노련위원장은 “이명박 박근혜를 이은 보수정권은, 돈 되는 모든 것을 다 팔아 치우려고 하고 있다”며 “결국은 재벌 배불리는 정책을 펼치는 것”이라고 비판했다.
이들은 10월 29일 광화문에서 공공노동자 총력결의대회를 가진 데 이어 대정부 투쟁을 계속하겠다는 방침이다.



공공기관 방만 경영? 들여다보니


정부의 공공기관 혁신 가이드라인은 공공기관의 방만한 경영이 심각하다는 판단에서 나왔다. 윤석열 대통령은 6월 국무회의에서 “공공기관의 부채가 지난 5년간 급증해 작년 말 기준으로 583조원에 이른다”고 언급하며 공공기관의 재무 개선을 골자로 한 혁신을 주문했다. 이후 한 달여 만에 정부의 공공기관 혁신 가이드라인이 나왔다. 윤 대통령이 부채 규모를 언급했을 당시, 기획재정부는 한국전력을 ‘재무위험기관’으로 선정했는데, 한국전력의 올 6월 말 현재 부채총액은 165조8000억원으로 사상 최대 규모였다. 이후 공기업의 업무추진비 내역 등이 공개되면서 ‘파티’ 논란이 확산됐다.


▲ 서울 마포구 한국중부발전 서울발전본부./사진=뉴시스

그러나 방만 경영의 지표로 ‘부채액’을 언급한 것 자체가 잘못됐다는 지적이다. 일반 기업들의 재무건전성을 판단하는 지표는 부채액수가 아닌 부채비율이다. 공공기관 경영정보 공개시스템인 ‘알리오’에 따르면, 국내 전체 공공기관 350곳의 부채는 2016년 말 499조원에서 2021년 말 583조원으로 84조원(17%) 늘었다. 부채비율은 2016년 167%에서 2021년 151%로 낮아졌다. 이 중 한전을 제외한 부채비율은 2016년 175%에서 2021년 136%로 크게 개선됐다. 한전뿐 아니라 자원공기업 4곳(한국가스공사, 한국석유공사, 한국광해광업공단, 대한석탄공사)의 부채를 뺀 전체 공공기관의 2021년 부채비율은 118%로 집계됐다. 지난해 말 국내 비금융 영리법인기업의 평균 부채비율은 120%였다.

반면, 한전의 부채비율은 최근 몇 년간 기하급수적으로 증가했다. 2017년 149%였던 부채비율은 2021년 223%로 크게 늘었다. 올해는 더 증가할 것이라는 전망이다. 영업이익이 꾸준히 적자를 기록했기 때문이다. 한전의 영업이익률은 2017년 8.7% 흑자에서 2018년 0.3% 적자로 전환한 뒤 2021년 9.7% 적자를 기록했다. 이상민 나라살림연구소 수석연구원은 “한전의 영업이익률 적자의 원인은 경영비용 증가가 아니라 원가 증가 때문”이라며 “이는 전적으로 원재료 가격 상승에 따른 것”이라고 분석했다. 원재료 가격이 37% 급등했는데, 전기요금 인상은 제한돼 있어 적자가 날 수밖에 없다는 얘기다.

▲ 10월 11일 국회 산업통상자원중소벤처기업위원회 국정감사가 전남 나주시 한국전력공사 본사에서 열렸다./사진=뉴시스



“공공부문 탈시장화는 세계적 흐름”


정부가 추진하는 공공기관 혁신화는 공공부문을 ‘탈시장화’하는 세계적 흐름에 역행하는 것이라는 비판도 제기된다. 박용석 민주노동연구원 비상임연구위원은 “공공기관 시장화 흐름은 2008년 글로벌 금융위기 이후 시장 실패 위험성이 제기됨에 따라 선진 각국에서 조정·후퇴하고 있다”며 “OECD조차 공공서비스 확대가 사회.경제적 불평등을 완화시킬 수 있다는 보고서를 통해 공공서비스의 탈시장화 필요성을 제기하고 있다”고 말했다.

과거 일본, 영국, 독일이 철도 민영화를 단행했다. 모두 막대한 부채가 이유였다. 민영화된 이후 이들 국가의 철도기업 경영은 개선됐다. 계속된 적자에서 벗어나 흑자 전환됐다. 그러나 요금 인상이나 안전 등이 문제로 떠올랐다. 최근 다시 공공 영역으로 전환해야 한다는 주장이 잇따르고 있다. 영국의 경우 코로나 확산 속에서 철도 통합체계 구축을 위한 논의를 시작했고, 독일에서는 기간 항공사인 루프트한자를 국영화했다.

국내에서도 공공기관의 민영화 사례가 있다. 1980년 석유공사가 현재의 SK이노베이션으로, 민영화됐다. 이후 정유시장은 민간 독점 체계를 유지하고 있다. 통신시장은 IMF 전후로 한국통신과 자회사들이 민영화되면서 현재 KT, SKT, LGU+의 3사 독과점 체계로 운영되고 있다. 때마다 이들 회사의 초과 이윤과 서민들의 이용 부담 문제가 제기되지만, 정부의 개입은 한계가 있어 개선되지 않고 있다. 또, 2000년대 초 완전 민영화된 한국통신과 포항제철은 민영화 후 매출액은 급증했지만, 연구개발 예산이 줄고 대규모 인력 감축 등으로 문제가 됐다.

2016년 수서고속철도(SRT)가 분리됐다. 당시에도 민영화 논란이 분분했다. 정부는 만성적인 코레일 적자 상황을 개선하기 위해 경쟁체제를 도입하겠다고 했고, 노동계는 경쟁체제는 곧 민영화라며 반대했다. 현재 철도는 누적 부채 19조원이라는 위기에 직면했고, 서민의 교통수단이던 무궁화호는 2017년 이후 3분의 1이 감축 운행되고 있어, 공익의 후퇴 흐름이 나타나고 있다는 지적이다.



효율이 해법? 공공기관 기능 재점검 필요


▲ 서울 중구 한국철도공사 서울본부./사진=뉴시스

공공기관에 대한 정부 혁신안의 핵심이 조직·인력 감축과 인건비 절감 등인 상황에서, 인원 감축보다 공공기관 기능에 대한 재점검이 필요하다는 의견도 잇따라 제기된다. 성시경 단국대 공공정책학과 교수는 “공공기관들이 불필요한 일을 하고 있지 않은지, 중복되는 일은 없는지에 대한 점검이 먼저 이뤄지고, 가장 마지막에 인력 효율화를 해야 한다”며 “단순히 인력만 줄이는 방식은 재고해야 한다”고 말했다. 김성희 고려대 노동전문대학원 교수는 “필요에 의해 있던 사람들이 감축되면 공공서비스가 타격을 입을 수 있다”며 “어떤 직무의 직원을 얼마나 줄여야 하는지에 대한 판단을 공공기관에 일임할 경우 결국 약자에게 떠넘기는 방식으로 작용하게 될 것”이라고 우려했다.

한편, 야권에서는 공공기관 운영법 개정을 추진하고 있다. 더불어민주당 강춘원 의원은 10월 18일 국회에서 ‘공공기관 운영정책진단토론회’를 주최하고 “정부의 공공기관 혁신가이드라인은 공공의 복리와 국민생활 편익을 제공하는 등 사회적 책임을 다해야 하는 공공기관의 역할을 축소하고 재정효율화 측면만 강조한 채 이익을 내는 기관으로 변모시키는 것”이라며 “올바른 공공기관 운영 방향과 구체적인 정책에 대한 해법 마련과 공공기관 운영법의 합리적인 개편 방향이 논의돼야 할 것”이라고 말했다. 이와 관련해 최현선 명지대학교 행정학과 교수는 “공공기관의 경영평가제도는 국민편익과 공공가치 중심이 돼야 하며, 특히 경영평가 제도는 경영효율성을 기반으로 한 경영평가가 아닌 공공기관 전반에 대한 운영평가로의 전환이 필요하다”고 밝혔다.


▶본 기사는 입법국정전문지 더리더(the Leader) 11월호에 실린 기사입니다.
hjlee@mt.co.kr
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